VI SA/Wa 920/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej kary w wysokości 500 (pięćset) złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. stwierdza, że decyzje opisane w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania. W dniu [...] marca 2009 r. na dworcu autobusowym w [...] poddano kontroli autobus marki [...] o numerze rej. [...]. Pojazdem kierował A. S., który wykonywał krajowy transport drogowy osób w imieniu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. K. P.P.U.H. "[...]". W trakcie kontroli kierujący pojazdem okazał dowód rejestracyjny, prawo jazdy, zezwolenie na linię regularną wraz z rozkładem jazdy, wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanej dla przedsiębiorcy "[...]" J. K. oraz kopię umowy zawartej przez wskazanego wyżej kierowcę z A. K.. Przebieg i wyniki kontroli utrwalono w protokole kontroli nr [...]. Na podstawie powyższych ustaleń, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nałożył na przedsiębiorcę J. K., prowadzącą działalność gospodarczą "[...]" J. K. – dalej także skarżąca, z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, karę pieniężną w wysokości 6.500 złotych. Jak wskazał organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, pismem z [...] listopada 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, zawiadamiając o tym skarżącą, a następnie zwrócił się do Urzędu Miasta [...] z zapytaniem, czy posiadała ona na dzień kontroli zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób. Urząd pismem z [...] listopada 2009 r. poinformował, iż Prezydent Miasta [...] nie udzielił J. K. przedmiotowego zezwolenia. W wyjaśnieniach przesłanych organowi skarżąca wskazała, że zgodnie z umową konsorcjum zawartą z A. K., zobowiązała się do obsługi regularnych przewozów. W ocenie skarżącej do umowy tej winny znaleźć zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego regulujące instytucję spółki cywilnej, stwarzające możliwość wykonywania przewozu na podstawie zezwolenia wystawionego na rzecz jednego członka konsorcjum. Organ nadmienił, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nałożono na przedsiębiorcę A. K. karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. organ stwierdził, że posługiwanie się zaświadczeniem o zatrudnieniu wydanym jedynie przez jednego z członków konsorcjum, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Podkreślił, że koniecznym jest wystawienie takiego zaświadczenia przez obu członków konsorcjum, gdyż nie jest ono, podobnie jak i spółka cywilna, przedsiębiorcą, a co za tym idzie przewoźnikiem, upoważnionym zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym do wydawania zaświadczenia o zatrudnieniu. Z tego względu organ przyjął, że skarżąca jako strona umowy konsorcjum winna była wyposażyć kierowcę w stosowny dokumenty, w tym między innymi zaświadczenie potwierdzające jego zatrudnienie. Wobec naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zezwolenie jest decyzją administracyjną, a więc aktem indywidualnym, przyznawanym imiennie oznaczonemu podmiotowi prawa. Podał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095), spółka cywilna, a więc i konsorcjum, nie jest przedsiębiorcą, jedynie wspólnicy tej spółki w zakresie wykonywanej przez siebie działalności gospodarczej mogą być uznawani za przedsiębiorców. W wyniku złożonego odwołania, w którym skarżąca podkreślała, że legitymowanie się przez kierowcę umową zlecenia zawartą z A. K., czyli jednym z dwóch członków konsorcjum, czyni zadość wymogowi posiadania i okazania do kontroli umowy poświadczającej fakt zatrudnienia u danego przedsiębiorcy, a także twierdziła, iż każdy ze wspólników spółki cywilnej (konsorcjum) nie jest zobowiązany do posiadania licencji i jej brak chociażby przez jednego ze wspólników nie stanowi naruszenia ustawy o transporcie drogowym, Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, iż nałożona na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 4 i lp. 1.7 oraz 2.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej utd. kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz bez wymaganego zezwolenia, została nałożona prawidłowo. Organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżąca wykonywała przewóz drogowy bez wyposażenia kierowcy w zaświadczenie potwierdzające jego zatrudnienie, do czego była zobowiązana w świetle art. 87 ust. 3 utd.. Organ podał, że podstawą nałożenia kary pieniężnej w kwocie 6.000 złotych było wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Wskazał, że zezwolenie, które jest wydawane konkretnie oznaczonemu przedsiębiorcy, wbrew twierdzeniem akcentowanym przez skarżącą, nie uprawniało jej do wykonywania przewozów, gdyż uzyskał je wyłącznie A. K.. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, skarżąca domagała się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 92 ust. 1 utd., skutkującą wymierzeniem kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem nieposiadającym stosownego zezwolenia i bez wymaganych przepisami prawa dokumentów. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, 9, 28, 29 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej Kpa., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak ustalenia, kto jest stroną postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że skarga w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty zasługuje na uwzględnienie, w pozostałej zaś części podlega oddaleniu. Przedmiotem rozpoznania jest skarga na decyzję GITD z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 6.500 złotych za naruszenie przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego. Zdaniem Sądu odnośnie do naruszenia polegającego na niewykonaniu obowiązku wyposażenia kierowcy w zaświadczenie o jego zatrudnieniu w konsorcjum należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 utd. podczas wykonywania przewozu drogowego, kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę opłaty drogowej, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879). Nadto kierowca obowiązany jest, wykonując przewóz drogowy osób, przy wykonywaniu przewozów regularnych, posiadać odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Stosownie zaś do treści art. 87 ust. 3 utd. przedsiębiorca wykonujący przewozy na potrzeby własne, odpowiedzialny jest za wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż transport drogowy, którego dotyczyła kontrola z dnia [...] marca 2009 r., wykonywany był w ramach konsorcjum zawartego pomiędzy skarżącą, a A. K. w celu realizacji umowy z dnia [...] października 2008 r. na świadczenie usług autobusowego transportu publicznego, podjętej pomiędzy Komunikacyjnym Związkiem [...] w [...] (zleceniodawcą), a A. K. występującym jako lider wymienionego wyżej konsorcjum (zleceniobiorcą). Uznać zatem należy, że legitymowanie się przez kierowcę umową zlecenia zawartą z jednym z dwóch członków konsorcjum, tj. lidera upoważnionego do podejmowania wszelkich czynności związanych z wykonywaniem podpisanej umowy na świadczenie usług transportu osób, czyni zadość wymogowi stawianemu przez przepis art. 87 ust. 1 utd. Za takim rozumowaniem przemawia również, w ocenie Sądu, treść art. 31 ust. 1 utd., zgodnie z którym kierowca na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli, przedstawia zaświadczenie zawierające między innymi podpis pracodawcy lub podmiotu, na rzecz którego kierowca wykonywał przewóz. Kontrolowany przewóz nie był więc wykonywany przez skarżącą, samodzielnego przedsiębiorcę, lecz w ramach umowy konsorcjum, w imieniu którego działał drugi z członków tej umowy. Wymóg zawierania przez każdego z członków konsorcjum umowy z pracownikami – kierowcami, godziłby w pewność obrotu prawnego i powodowałby niezasadne generowanie kosztów prowadzonej działalności gospodarczej, gdyż funkcjonowanie kilku umów potwierdzających zatrudnienie danego kierowcy skutkowałoby wówczas istnieniem kilku tytułów do odprowadzania między innymi składek na ubezpieczenie społeczne. W tych warunkach Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej naruszenia, co do którego orzeczono wobec skarżącej karę pieniężną w wysokości 500 złotych, zgodnie z lp. 1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, stwierdzić należy, że jej wymierzenie powinno być poprzedzone odpowiedzią na pytanie, czy każdy z przedsiębiorców wchodzących z osobna w skład konsorcjum ma obowiązek dysponowania stosownym zezwoleniem na wykonywanie transportu drogowego, czy też wystarczające jest aby jeden z nich ten warunek spełniał. Wskazać należy, że w dniu kontroli podmiotami wykonującymi regularne przewozy byli przedsiębiorcy, tj. skarżąca oraz A. K., działający wspólnie w ramach umowy konsorcjum, przy czym zezwolenie na wykonywanie tych przewozów uzyskał wyłącznie wspólnik skarżącej. Zawarta umowa konsorcjum miała za zadanie przedstawienie zleceniodawcy wspólnej oferty na świadczenie usług przewozu osób oraz wspólną realizację tych usług przez dwóch niezależnych od siebie przedsiębiorców, a więc jej charakter przemawia za tym, by traktować tę umowę w sposób podobny do umowy spółki cywilnej. W tym stanie rzeczy to każdy z przedsiębiorców wchodzących w skład tego konsorcjum powinien spełniać wymogi określone przepisami ustawy o transporcie drogowym. W związku z tym, przestrzeganie obowiązków nałożonych przez ustawodawcę towarzyszących wykonywaniu transportu drogowego osób, winno być egzekwowane od każdego z przedsiębiorców, a ich niewypełnianie winno być oceniane w odniesieniu do poszczególnych przedsiębiorców, bez względu na to, czy ze sobą współpracują przy wykonywaniu przewozów, jak w niniejszej sprawie w ramach konsorcjum, czy też wykonują je samodzielnie. Należy podkreślić, że wykonywanie tych obowiązków przez jednego przewoźnika, nie zwalnia z nich innego przewoźnika. W rozpatrywanej sprawie podmiotem wykonującym kontrolowany transport była również skarżąca, na co wskazuje wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu osób wystawionej na skarżącą, a zatem winna była jako przedsiębiorca, rozumiany zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 155, poz. 1095), posiadać stosowne zezwolenie. Jak wynika z przeprowadzonej kontroli, w jej trakcie nie okazano stosownego zezwolenia, tak więc zasadnym było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej zgodnie z lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Podnieść należy, iż przywołane przez skarżącą wyroki sądów administracyjnych zapadłe na skutek skarg wniesionych na decyzje GITD nakładające kary pieniężnych za naruszenie obowiązków ciążących na wspólnikach spółki cywilnej, towarzyszących wykonywanemu transportowi drogowemu, są niezgodne z obecnie obowiązującą linią orzeczniczą, w kontekście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II GPS 5/08. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji, rozstrzygając sprawę w zakresie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za brak stosownego zezwolenia, oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny, a stanowisko wyrażone wobec wymierzonej kary 6.000 złotych uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 Kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzją ją poprzedzającą w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 złotych, w pozostałej części skargę oddalił, orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji.