II SA/Rz 145/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik SO (del.) Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekazania podania według właściwości - postanawia – odrzucić skargę. W. M. w dniu 5.01.2010 r. w Urzędzie Pocztowym złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej również Kolegium i SKO) z dnia [...] grudnia 2009r. znak: [....], doręczone skarżącemu w dniu 7.01.2010 r., wydane na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] października 2009r. znak: [...] złożonego przez A. N., M. N., K. N., A.N. J.N. M.N. J.M., J. M., G. N., A. N., M. M., W. P., B. K., A. K., A. H., K. K., K. M. Skarżone rozstrzygnięcie, w którego podstawie prawnej wskazano art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 65 § 1, art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej w dalszej części k.p.a., utrzymywało w mocy rozstrzygnięcie go poprzedzające dotyczące przekazania według właściwości sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1960r. znak: [...]. Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] października 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało według właściwości Wojewodzie [...] sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (dalej także PPRN z dnia [...] lipca 1960r. w części odnoszącej się do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych na terenie wsi O., pow. [...], stanowiących własność J. T., L. N. i T. N., w związku z przesiedleniem ich na Ziemie Zachodnie. Sprawa ta przekazana została uprzednio SKO do jej rozpatrzenia postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2006r. znak: [...]. Wobec konieczności ustalenia spadkobierców po J. N. postępowanie zostało przez Kolegium zawieszone – postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007r. znak: [...], a następnie podjęte postanowieniem z dnia [...] października 2009r. znak: [...] na skutek ustania przyczyn zawieszenia. Motywując stanowisko SKO zacytowało art. 157 § 1 k.p.a., według którego właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten właśnie organ. Uwzględniając powyższe Kolegium zwróciło uwagę, iż zgodnie z powszechnie przyjmowaną zasadą, właściwość rzeczową organu w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji określa się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu, który wydał rozstrzygniecie mające stanowić przedmiot weryfikacji. Taką podstawę w rozpatrywanym przypadku stanowiły dwa dekrety, a mianowicie z dnia 5 września 1947r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) ze zmianą wynikającą z dekretu z dnia 28 września 1949r. (Dz. U. Nr 53, poz. 404) oraz dekret z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województw: białostockiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Obydwa wymienione akty utraciły jednak moc na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), jednak wydane na ich podstawie decyzje pozostały w mocy wobec brzmienia art. 18 ust. 2 ustawy z 26.10.1971r. Ten ostatni akt utracił swą moc prawną w związku z ustawą z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Brak jest obecnie organów, które wydały w przeszłości rozstrzygnięcia na podstawie wymienionych wyżej dekretów tzn. prezydiów wojewódzkich i powiatowych rad narodowych, jak też regulacji prawnych, w oparciu o które rozstrzygnięcia te podjęto. Unormowanie zawarte w art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) przekazało sprawy określone w art. 39 ust. 4 oraz art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dotyczące przejęcia na własność Państwa gruntów) do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Na mocy jednak ustawy z dnia 25 października 1991r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494) z dniem 1 stycznia 1992r. art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały skreślone, w związku z czym w tej dacie przestała istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w przewidzianych w tych przepisach sprawach. W latach 1999-2000 przeprowadzono reformę administracji publicznej na mocy ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Nie uregulowano w nich jednak kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed 1 stycznia 1992r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie można zatem przyjmować domniemania właściwości organów gminy w powyższym zakresie, skoro nie została ona ustalona właściwymi przepisami prawa, a sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. Kolegium podkreśliło, że na podstawie powołanych wyżej dekretów i ustaw nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością. Nie stanowiły więc własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. Nieuzasadnionym według SKO jest wobec powyższego pogląd, iż organami właściwymi do prowadzenia postępowania weryfikacyjnego odnośnie stwierdzenia nieważności wydanych na podstawie dekretów z 1947 i 1949r. aktów są samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Konkludując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż organami właściwymi w tego rodzaju postępowaniach weryfikacyjnych są organy administracji rządowej (wojewoda – jeśli decyzję ostateczną w I instancji wydał organ stopnia podstawowego oraz minister – jeśli w sprawie orzekał organ stopnia wojewódzkiego). Kolegium podkreśliło, iż pogląd taki prezentowany jest w aktualnym orzecznictwie sądowym (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.12.2008r. I OW 152/08 oraz z dnia 21.05.2009r. I OW 28/09). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli wskazani na wstępie spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości objętej orzeczeniem PPRN [...] z dnia [...] lipca 1960r. wnosząc o jego uchylenie i zaznaczając, iż nie ma dla nich znaczenia, który organ rozpatrzy merytorycznie ich żądanie stwierdzenia nieważności, jednak zależy im na tym, aby był to organ rzeczywiście umocowany prawnie do działania w tym zakresie. Wyżej wymienieni zakwestionowali pominięcie przez organ skutków prawnych ostatecznego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2006r., które dla Kolegium jest wiążące. Nadto zwrócili uwagę, iż SKO podjęło w sprawie pewne czynności, m.in. zawiesiło, a następnie podjęło postępowanie. Wnieśli także o rozważenie możliwości skierowania do sądu administracyjnego wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość na podstawie art. 22 k.p.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2009r. W uzasadnieniu podkreśliło, iż przekazanie niniejszej sprawy do jej rozpatrzenia przez Wojewodę zgodnie z właściwością było podyktowane aktualnie obowiązującą linią orzeczniczą w tym przedmiocie. Odnosząc się natomiast do podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii skutków prawnych postanowienia o przekazaniu Kolegium podniosło, że w piśmiennictwie istnieją w tym zakresie dwa stanowiska. Wedle pierwszego z nich, postanowienie takie wiąże zarówno organy administracji publicznej, jak i stronę, zaś moc ta może zostać wzruszona tylko w wyniku złożonego zażalenia, skargi do sądu administracyjnego oraz w trybie stwierdzenia nieważności czy też wznowienia postępowania. Wedle drugiego stanowiska, organ uznając, iż po jego stronie brak zdolności prawnej, może wywołać spór określony w art. 22 k.p.a. bądź przekazać sprawę właściwemu w jego ocenie organowi. Kolegium przychyliło się do zaprezentowanego w orzecznictwie stanowiska, iż organ, któremu przekazano sprawę jest uprawniony do jej dalszego przekazania, jeśli stwierdzi, iż nie jest umocowany prawnie do jej rozpatrzenia, pod warunkiem, iż organem, do którego sprawę te skieruje nie będzie organ przekazujący. Dopuszczalnym tym samym było przekazanie niniejszej sprawy Wojewodzie jako organowi właściwemu do jej załatwienia, skoro jest to organ inny niż przekazujący (Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Odnosząc się do podjęcia pewnych czynności w sprawie Kolegium zwróciło uwagę, iż nie wydało żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] grudnia 2009r. W. M. wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem z dnia [...] października 2009r oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Składający skargę podtrzymał stanowisko zaprezentowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując dodatkowo, iż w dniu 10 lutego 2010r. odbędzie się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rozprawa odnośnie rozstrzygnięcia sporu o właściwość w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN z 1961r., odnoszącego się do innej części nieruchomości należącej niegdyś do jego poprzedników prawnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis § 2 wymienionego artykułu wymienia podstawową zasadę wykonywania przez te sądy funkcji kontrolnej stanowiąc, iż sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem. Rozpoznawanie skarg na decyzje czy postanowienia organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd administracyjny pełni wyłącznie funkcje kasacyjne. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., decyzja administracyjna czy postanowienie podlegają uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Aby jednak zbadać sprawę w wyżej wskazanym zakresie konieczne jest uprzednie stwierdzenie, że skarga została złożona w terminie i spełnia wszystkie warunki formalne przewidziane w przepisach p.p.s.a. Kwestią wstępną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy skarga jest dopuszczalna w kontekście wyżej sygnalizowanych okoliczności, iż skarżący wniósł skargę przed datą kiedy zostało mu doręczone postanowienie będące przedmiotem tego postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga bowiem została złożona w Urzędzie Pocztowym w dniu 5.01.2010 r. zaś postanowienie SKO, którego ona dotyczy, zostało doręczone skarżącemu w dniu 7.01.2010 r. Zgodnie z przepisem art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Według art. 83 § 1 p.p.s.a. terminy oblicza się według przepisów prawa cywilnego, z zastrzeżeniem § 2 tego przepisu, który nie ma w tym wypadku znaczenia. Zgodnie z art. 111 § 2 k.c., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarga więc została złożona zanim rozpoczął bieg termin do jej wniesienia. W ocenie Sądu takie przedwczesne złożenie skargi powoduje, iż jest ona niedopuszczalna w świetle art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Bez znaczenia pozostaje w tym wypadku ilość dni dzieląca złożenie skargi i doręczenie kwestionowanego postanowienia. Możliwe, choć niedopuszczalne bowiem jest, nawet w skrajnym wypadku, złożenie skargi nie tylko przed doręczeniem decyzji czy postanowienia stronie, ale wręcz przed jej wydaniem. Analogiczne stanowisko w kwestii niedopuszczalności skargi w takim przypadku zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23.06.2009 r. sygn. I OSK 707/09. Skoro skarga została złożona przedwcześnie – zanim dla osoby ją składającej, tj. W. M. rozpoczął bieg termin do jej złożenia – należało ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.