I OW 28/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. Ż. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego Nowosądeckiego z dnia [...] stycznia 1950 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w miejscowości F., składającej się z domu mieszkalnego, zabudowań gospodarczych oraz [...] ha gruntu, stanowiącej byłą własność S. T. postanawia: 1. uchylić postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] października 2008 r. nr [...] oraz postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; 2. oddalić wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Pismem z dnia 6 lutego 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączy poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.Ż. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego Nowosądeckiego z dnia [...] stycznia 1950 r. [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w miejscowości F., składającej się z domu mieszkalnego, zabudowań gospodarczych oraz [...] ha gruntu, stanowiącej byłą własność S. T. W uzasadnieniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] przekazało mu do załatwienia według właściwości na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek M. Ż. o stwierdzenie nieważności decyzji Starostwa Powiatowego Nowosądeckiego z dnia [...] stycznia 1950 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi badając swoją właściwość w sprawie, również uznał się niewłaściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Podstawę prawną wydania kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji z dnia [...] stycznia 1950 r. stanowił: - dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSSR (Dz.U. Nr 59, poz. 318) oraz - dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339). Wskazane wyżej dekrety utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Ta natomiast ustawa uchylona została następnie ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił zatem, że powołane akty prawne nie zawierają regulacji prawnych pozwalających na określenie organów właściwych do prowadzenia postępowania nadzorczego w przedmiotowych sprawach. Skoro zostały usunięte z systemu prawnego przepisy pozwalające na przejmowanie nieruchomości w tym trybie, zadania i kompetencje dotychczasowych organów wynikających z przepisów obu dekretów nie zostały zaś wymienione w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 ze zm.) to z brzmienia przepisu art. 1 tej ustawy nie można wywodzić kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia w stosunku do gminy w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydanych na podstawie wyżej wspomnianych dekretów. Przepis ten dotyczył wyłącznie przekazania do właściwości organów gminy dotychczasowych zadań i kompetencji terenowych organów administracji rządowej stopnia podstawowego - jako zadań własnych gmin. Zadaniem własnym gminy nie mogło jednak stać się orzekanie w sprawach przejęcia nieruchomości, stanowiących własność osób fizycznych, na rzecz Państwa. Takie zadania przewidział ustawodawca reformując w 1990 r. administrację w art. 5 wspomnianej ustawy, przekazując do właściwości rejonowych organów administracji rządowej m.in. zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z: - dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 ze zm.), - dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (t.j. Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78 ze zm.), - ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348). Wspomniane akty prawne przekazywały kierownikom urzędów rejonowych kompetencje w zakresie między innymi orzekania o nadawaniu własności nieruchomości, poświadczenia nabycia prawa własności, wyłączania spod nadania na własność nieruchomości oraz przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa. W ocenie Ministra, jeżeli ustawa z dnia 17 maja 1990 r. nie przewidziała dla spraw opisanych w powołanych wyżej dekretach z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. organu właściwego do prowadzenia postępowania w pierwszej instancji, to stosując wykładnię systemową należałoby przyjąć, iż sprawy te mogły być od dnia 27 maja 1990 r. prowadzone tylko przez kierowników urzędów rejonowych, jako organów, którym powierzono kompetencje w prawach zbliżonych rodzajowo. Na podstawie zaś art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123 ze zm.) organem wyższego stopnia nad kierownikiem urzędu rejonowego był wówczas właściwy wojewoda. Ten zatem organ uprawniony był do prowadzenia postępowania nadzorczego nad orzeczeniami prezydiów powiatowych rad narodowych orzekających o przejęciu nieruchomości w trybie powołanych dekretów. Sytuację tę jednak zmieniła kolejna, obowiązująca od dnia 1 stycznia 1999 r. reforma administracji publicznej. Na mocy ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych w zakresie spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym przeszły na starostów, będących w myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578) przewodniczącymi zarządu powiatu, jako jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnił starostów do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a ust. 3 tego artykułu wskazał, iż organem odwoławczym od decyzji starosty lub decyzji wydanych z jego upoważnienia są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) w brzemieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 162, poz. 124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z przepisem tym koresponduje nowelizacja art. 17 pkt 1-3 k.p.a., wprowadzona ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126). Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. tylko wtedy, gdy ustawy szczególne tak stanowią. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie brak przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia. Właściwym zatem do stwierdzenia nieważności kwestionowanej orzeczenia jest więc samorządowe kolegium odwoławcze. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zwróciło uwagę, że kwestia organu właściwego w sprawie będącej przedmiotem niniejszego wniosku oraz w wielu innych sprawach tego typu stanowi poważny problem organów administracji. Dla dokładniejszego naświetlenia problemu Kolegium wyjaśniło, że do połowy 2005 r. w sprawach stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydiów Rad Narodowych wydanych w trybie wskazanych wyżej dekretów orzekali wojewodowie. Sytuacja ta uległa jednak zmianie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał samorządowe kolegium odwoławcze do rozpoznania sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Jaśle z dnia [...] września 1951 r. - postanowienie z 18 maja 2005 r. sygn. akt I OW 17/05. Późniejsza praktyka orzecznicza sądów administracyjnych również wskazywała na samorządowe kolegia odwoławcze. Orzecznictwo w tym zakresie uległo jednak zmianie, na co wskazuje treść postanowienia NSA z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OW 9/08, w którym to Sąd orzekł że organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w pełni podziela stanowisko zawarte w tym postanowieniu NSA. Instytucja przejmowania nieruchomości rolnych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. - oparta na podstawowej przesłance braku faktycznego władania nieruchomościami przez ich właścicieli, a więc "faktycznego opuszczenia" nieruchomości - była najbardziej zbliżona do przejmowania gruntów rolnych na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 44 ust. 1 i art. 39 ust. 6 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79), która weszła w życie z dniem 1 lipca 1982 r. Ustawa ta w art. 44 ust. 1 przewidywała bowiem przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, zaś w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Na mocy art. 45 ust. 1 tej ustawy właściwym do orzekania w tych sprawach organem był naczelnik gminy. Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych u ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U Nr 34, poz. 198 ze zm.) sprawy te - na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy - zostały przekazane do kompetencji gminy, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Kompetencja ta wygasła z dniem 1 stycznia 1992 r., kiedy to skreślone zostały przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na mocy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie-ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została z kolei w całości uchylona z dniem 25 marca 1995 r. przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r, o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78). Ustawa ta nie regulowała jednak kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych, wydanych przed 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1957 r. i 1982 r. dotyczące właściwości organów w tych sprawach nie znalazły się także w innych, później wydanych aktach powszechnie obowiązującego prawa. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierała także regulacji prawnych, które pozwalałyby na przymusowe i nieodpłatne przejmowanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia, degradacji itp. Kolegium wskazało więc, że skoro w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi będącymi mieniem Skarbu Państwa, w tym dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo, właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa, nawet, jeżeli wydane one zostały na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych przez terenowe organy administracji rządowej, wcześniej przez terenowe organy administracji państwowej, należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r., nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 8 i 9 ust 2 tej ustawy organem Agencji jest Prezes Agencji, który Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest zatem, stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w sprawie z wniosku M. Ż. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego Nowosądeckiego z dnia [...] stycznia 1950 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w miejscowości F., składającej się z domu mieszkalnego, zabudowań gospodarczych oraz [...] ha gruntu, stanowiącej byłą własność S. T. Istota sporu sprowadza się więc do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, jaki z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Rozpoznawany w przedmiotowej sprawie spór kompetencyjny dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego Nowosądeckiego z dnia [...] stycznia 1950 r. wydanego na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSSR (Dz.U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) w brzmieniu nadanym dekretem zmieniającym z dnia 28 września 1949 r. (Dz.U. Nr 53, poz. 404) oraz w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339). Wspomniane wyżej dekrety z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250), stosownie do postanowień art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81). W ustawie uchylającej nie było żadnego odniesienia do decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych wymienionych w art. 18 ust. 1 pkt 3 i 4 powołanej ustawy z dnia 26 października 1971 r., w tym na podstawie dekretu z dnia z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. Z powyższego wynika, ze od dnia 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejmowania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanych wyżej dekretów. Powołane akty normatywne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie wskazanych powyżej dekretów, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma unormowań podobnych regulujących nieodpłatne przejmowanie z urzędu nieruchomości pozostających własnością osób fizycznych na rzecz Skarbu Państwa. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji publicznej nie ma też prezydiów wojewódzkich rad narodowych, ani prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny stwarza trudności w ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. Wskazać jednakże należy, że w dniu 1 lipca 1982 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, natomiast w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazanie zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał naczelnika gminy do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 tej ustawy. Z tych regulacji wynikało, że instytucja przejmowania nieruchomości rolnych na podstawie powołanych dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. oparta na podstawowej przesłance braku faktycznego władania nieruchomościami przez ich właścicieli, to jest tak zwanego faktycznego opuszczenia nieruchomości, była najbardziej zbliżona do przejmowania gruntów rolnych na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 44 ust. 1 i art. 39 ust. 6 powołanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną), sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej. Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). W tym dniu przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach. Ogólne domniemanie właściwości tych organów z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło dotyczyć tych spraw. Po pierwsze dlatego, że przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, także przez organy administracji rządowej. Po drugie zaś oczywistym jest, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy - właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skoro z dniem 1 stycznia 1992 r. zostały skreślone art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to tym samym wygasło z tym dniem zlecenie organom gminy właściwości w tych sprawach, o jakim była mowa w art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) z dniem 25 marca 1995 r. Ustawa ta nie zawierała nowych regulacji pozwalających na przymusowe, nieodpłatne (w drodze decyzji administracyjnej) przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia, degradacji itp. W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1957 r. i 1982 r. i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal. Nietrafne jest zatem stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarte we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, że w przedmiotowej sprawie należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy kompetencyjnej, a co za tym idzie, jako organ wyższego stopnia wskazać samorządowe kolegium odwoławcze. Jeżeli bowiem od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez państwo, mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją już naczelnicy miast i gmin, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r. nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. W tym miejscu wspomnieć również należy, że na podstawie powołanych wcześniej dekretów i ustaw nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością, nieruchomości te nie stanowiły własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. W związku z powyższym błędny jest zatem pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Jak wskazano wyżej w dacie tej, bo już od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższych względów organami właściwymi w postępowaniach weryfikacyjnych w tych sprawach są organy administracji rządowej. W związku z tym powstaje zagadnienie, czy w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w tych nieistniejących już kategoriach spraw dotyczących przejęcia na rzecz Państwa opuszczonych nieruchomości mocą decyzji administracyjnej, organem wyższego stopnia jest wojewoda czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tym zakresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiły rozbieżności. W postanowieniach z dnia: 3 października 2008 r. sygn. akt I OW 70/08 oraz 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I OW 95/08 i I OW 152/08 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że właściwość organów administracji rządowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w tej kategorii spraw należy ustalać w zależności od tego, czy kwestionowana decyzja ostateczna została wydana przez ówczesny organ szczebla podstawowego czy wojewódzkiego. Jeżeli zatem decyzję ostateczną, wydał w I instancji organ stopnia podstawowego, organem właściwym w postępowaniu nieważnościowym będzie wojewoda, jeśli zaś w sprawie orzekał organ stopnia wojewódzkiego to organem właściwym w tym postępowaniu będzie Minister. W tych postanowieniach Naczelny Sąd Administracyjny nie podtrzymał w omawianym zakresie tj. co do szczebla organu rządowego, stanowiska przyjętego we wcześniejszych postanowieniach z dnia: 30 marca 2006 r. sygn. akt I OW 269/05, 4 czerwca 2008 r. sygn. akt I OW 27/08, 30 lipca 2008 r. sygn. akt I OW 39/08 natomiast podzielił stanowisko zaprezentowane w postanowieniu z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt I OW 70/08. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia: 13 marca 2009 r. sygn. akt I OW 196/08; I OW 197/08; I OW 201/08 i 15 maja 2009 r. sygn. akt I OW 15/09, I OW 16/09 wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy także do stwierdzenia nieważności jednoinstancyjnej ostatecznej decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego wydanej (w zbliżonej do przedmiotowej sprawy, choć na innej podstawie prawnej) w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3 poz. 14 ze zm.) posiłkując się przepisami: art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz.24 ze zm.), art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 2, art. 8 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) i art. 17 pkt 3 k.p.a. Jednakże wysoce wątpliwe jest wskazywanie w obowiązującym stanie prawnym na art. 58 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników jako regulację zbliżoną przedmiotowo do przymusowego wykupu nieruchomości dokonanego na mocy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, bądź też ustaw wcześniejszych dotyczących przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych. Porównanie tych regulacji wskazuje, że nie są one analogiczne, inne bowiem były przesłanki materialnoprawne, zasady, tryb i sposób przejmowania nieruchomości na mocy art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. i dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., a inne na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Tym samym nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w powołanych wyżej postanowieniach z dnia 15 maja 2009 r. oraz z dnia 13 marca 2009 r., wskazującego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ zawsze właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, bądź też na podstawie ustaw wcześniejszych. Nie można podzielić poglądu, że to Agencja Nieruchomości Rolnych przejęła kompetencje w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości rolnych, bądź też przejęcia nieruchomości rolnych z powodu niskiego poziomu produkcji rolnej, odłogowania, degradacji i opuszczenia. Wprawdzie Agencja Nieruchomości Rolnych zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wydaje decyzje o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, ale za odpłatnością i jedynie wtedy, gdy z takim wnioskiem wystąpi właściciel nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia albo którego małżonek ma ustalone takie prawo oraz gdy zachodzą okoliczności określone w art. 28 ust. 7 pkt 1 ustawy. Unormowanie to można porównać tylko z poprzednimi regulacjami zawartymi w: art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118); art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140); art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268), a zatem organem właściwym do prowadzenia postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji zapadłych tylko na podstawie tych ustaw będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w każdym przypadku, tj. niezależnie od tego, czy kwestionowana decyzja wydana została tylko przez organ stopnia podstawowego, czy także przez organ stopnia wojewódzkiego (postanowienie NSA z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I OW 92/08, I OW 105/08, I OW 108/08). Przypomnieć należy, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r., wtedy gdy istniały należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Zatem wskazując organ wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego Nowosądeckiego o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we F. stanowiącej byłą własność S. T. odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach których przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Treść przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] października 2008 r. nr [...] i postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] o przekazaniu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. odpowiednio Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu wniosku M. Ż. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego Nowosądeckiego z dnia [...] stycznia 1950 r. o przejęciu mienia w miejscowości F. są więc wadliwe, bowiem nie przekazują sprawy organowi właściwemu do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135, art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł w pkt 1 sentencji postanowienia o uchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] października 2008 r. nr [...] i postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań, żaden z organów pozostających w sporze kompetencyjnym (tj. ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu) nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej tym sporem, bowiem właściwym w tej sprawie jest inny organ administracji publicznej (Wojewoda Małopolski). Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić tego wniosku, który z tego powodu podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia.