I OW 39/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. P. a Wojewodą L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. K. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...]. 12.1975r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa, bez odszkodowania, gospodarstwa rolnego G. K. o powierzchni [...] Ha, położonego w m. D., gmina P. postanawia: oddalić wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wystąpiło z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą L., przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku J. K. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] Nr [...] o przejęciu na własność Państwa, bez odszkodowania, gospodarstwa rolnego G. K. o powierzchni [...] ha, położonego w m. D., gmina P., na podstawie art. 2 przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwie rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) - na zasadach przewidzianych w art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 22 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu podniosło, że postanowieniem z [...], Nr [...] Wojewoda L. uznał się niewłaściwym organem do merytorycznego rozpatrzenia wniosku J. K. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w P. z [...] grudnia 1975 r. Nr [...] i przekazał powyższy wniosek do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze z chwilą uprawomocnienia się postanowienia Wojewody L. z [...] o przekazaniu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. sprawy do załatwienia, zostało zobowiązane tym postanowieniem do merytorycznego rozpatrzenia wniosku lub do wdania się w negatywny spór kompetencyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło wątpliwość, czy jest właściwym rzeczowo organem do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Wnioskodawca wnosi o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej Naczelnika Gminy P. z [...] grudnia 1975 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania opuszczonego gospodarstwa rolnego. Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 i z 1961 r. Nr 32, poz. 161), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie ustalenia wysokości nakładów inwestycyjnych, zniszczeń i ubytków w opuszczonych gospodarstwach rolnych, przejętych na własność Państwa (Mon. Poi Nr 12/62, poz. 44) oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu własności organów państwowych wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia (Dz. U. Nr 22, poz. 131), po rozpatrzeniu z urzędu sprawy opuszczonego przez G. K. - gospodarstwa rolnego nr rej. [...] o pow. [...] ha, położonego we wsi D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stoi na stanowisku, że przekazanie w formie postanowienia podania w trybie art. 65 § 1 k.p.a., i uprawomocnienie się tego postanowienia, otwiera Kolegium Odwoławczemu drogę do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sytuacji, kiedy zdaniem Kolegium przesłany wniosek (podanie) nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez Kolegium. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w postanowieniach z dnia 14 grudnia 2004 r., sygn. akt I O W 98/04, z dnia 29 listopada 2005r., sygn. akt I OW 226/05 i I OW 236/05 oraz z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 269/05 i z dnia 4 lipca 2006r., sygn. akt I OW 8/06, jest prezentowany jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym nowelą z 15 lipca 1961 r. (Dz. U. nr 32, poz. 161), jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] grudnia 1975 została wydana na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r.), który stanowił, że o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzeka prezydium powiatowej rady narodowej. Art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. utracił moc z dniem 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz.79). W przepisach ustawy z 1982 r. ustawodawca nie przewidział już jednak instytucji przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli i ograniczył się jedynie do określenia sankcji karnych dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem ( art. 39 ust. 1 i 2). Z art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. wynika, że w rachubę wchodziło też wydawanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub też o nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania (art. 39 ust. 6 ustawy z 1982 r.) na podstawie decyzji wydanej przez naczelnika gminy (art. 45 ust. 1 ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych leśnych). Ten rodzaj spraw był najbardziej zbliżony do spraw uregulowanych w art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. W związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990 r., w ustawie z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r.o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane organom gminy jako zadania zlecone. Nie wymieniono jednakże w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie znalazły się one także wśród spraw przekazanych w art. 5 ustawy kompetencyjnej rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. Nie mogły zatem, a to wobec braku przypisania im tych kompetencji w ustawie z 17 maja 1990 r., należeć ani do właściwości organów gminy, ani też do właściwości kierowników urzędów rejonowych. Podkreślono, że ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa zostało przekazane do decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa; następnie zadania te przejęła Agencja Nieruchomości Rolnych. Ustawodawca dokonując reformy administracyjnej w 1998 r. przedmiotowych spraw - jako nie objętych już materią prawa administracyjnego - nie uwzględnił w ustawie kompetencyjnej z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. nr 106, poz. 668). Skoro więc od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przyjęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych), to tym samym obecnie organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tymi datami należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych jest Minister właściwy do Spraw Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Odpowiadając na to pismo Wojewoda wniósł o oddalenie wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]. Zdaniem Wojewody L. argumentacja wniosku nie jest przekonująca - z następujących powodów: Rozważając kwestię czy obecnie wykonywane przez jakiś organ zadania zbliżone są charakterem do zadań określonych w uchylonej ustawie nie można brać za decydujące kryterium samego określenia czynności - w tym przypadku przejęcia nieruchomości rolnej. Konieczne jest ustalenie celu tego przejęcia, intencji ustawodawcy. Powołane przez SKO obecnie obowiązujące przepisy umożliwiają w istocie nie tyle przejęcie ile nabycie w uproszczony sposób na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnych na wniosek rolnika, który w inny sposób tych nieruchomości nie może się pozbyć - co z kolei uniemożliwia mu skorzystanie z prawa do emerytury. "Przejęcie" następuje za odpłatnością - która powinna odpowiadać rzeczywistej wartości nieruchomości. Zupełnie inny charakter miały przepisy, na podstawie których została wydana decyzja kwestionowana przez Pana J. K. W tym przypadku przejęcie następowało nieodpłatnie i bez zgody właściciela. Dodać też należy, że w tamtym czasie istniały przepisy odpowiadające obecnemu art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7 poz. 25 ze zm.). Był to art. 18 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15 ze zm.). Słuszny wydaje się więc pogląd, że obecnie nie istnieją przepisy regulujące przejmowanie gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa w rozumieniu takim jak określała to ustawa z dnia z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwie rolnym. Zatem kwestia ta nie została przypisana do właściwości żadnego obecnie istniejącego organu. Jak wynika z jednolitego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych w takim przypadku jak niniejszy, tj. gdy: a. nie istnieje organ, który wydał decyzję, b. przepisy, na podstawie których wydano orzeczenie zostały uchylone, c.. a ich treść nie została recypowana w żadnym obowiązującym przepisie jako kryterium ustalenia właściwości organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), według którego do właściwości organów gminy przeszły - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej -jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (v. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2426/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2447/07). Organem wyższego stopnia w takim przypadku będzie samorządowe kolegium odwoławcze. Trafnie dostrzega SKO, iż przepisy art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie i dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwie rolnym, zwłaszcza czytane łącznie z rozporządzeniem wykonawczym, można zaliczyć do przepisów mających na celu ochronę produkcyjności gruntów rolnych. Co prawda obecnie nie ma już przepisów pozwalających pozbawić własności rolnika, który nie uprawia posiadanego pola – niemniej przepisy o ochronie gruntów rolnych nadal istnieją. Gdyby przyjąć za słuszny taki pogląd, to i w tym przypadku do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji właściwe byłoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie bowiem z art. 5ust. 1 regulującej obecnie te sprawy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zmianami) "jeżeli przepisy ... ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta". Organem wyższego stopnia i przy takiej interpretacji będzie samorządowe kolegium odwoławcze. Na koniec wypadałoby zwrócić uwagę na wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2186/07, który orzekając w podobnej sprawie wyraźnie w uzasadnieniu stwierdza, że " .... ukształtowało się obecnie orzecznictwo sądów administracyjnych, iż wobec decyzji wydanych na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, organem obecnie właściwym do prowadzenia nadzwyczajnych postępowań administracyjnych wobec tych decyzji jest samorządowe kolegium odwoławcze." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w postanowieniach: z dnia 14 grudnia 2004 r., sygn. akt OW 98/04; z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OW 226/05 i I OW 236/05; z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 269/05; z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt I OW 8/06; oraz z dnia 4 czerwca 2008 r., I OW 27/08 prezentowany jest jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym nowelą z 15 lipca 1961 r. (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 161), jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, do którego to poglądu Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się także i w niniejszej sprawie. Z powyższych względów należało uznać, że żaden z organ będących w sporze nie jest właściwy do rozpoznania wniosku J. K. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] grudnia 1975 r. Nr [...] o przejęciu na własność Państwa, bez odszkodowania, gospodarstwa rolnego G. K. o powierzchni [...] ha, położonego w m. D., gmina P. Konsekwentnie zatem należało orzec jak w sentencji, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Na marginesie należy dodać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stojąc na stanowisku, że organem właściwym w sprawie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powinno przekazać mu sprawę J. K. w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Związanie prawomocnym postanowieniem o przekazaniu sprawy według właściwości (art. 65 § 1 k.p.a.) oznacza obowiązek organu, któremu sprawa została przekazana do: 1) merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, jeżeli uznaje się za właściwy w sprawie, albo 2) wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, jeżeli stoi na stanowisku, że organem właściwym w sprawie jest organ przekazujący (w tej sprawie Wojewoda L.), albo 3) przekazania sprawy według właściwości, jeśli prezentuje pogląd, że organem właściwym w sprawie jest inny organ administracyjny niż organ przekazujący.