IV SA/Wa 2426/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2008 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] lipca 2001 r. J. S. wystąpił do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1951 r. znak: [...] i orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1956 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gromadzie W., stanowiącej w dacie przejęcia własność Spółki Akcyjnej "W.". Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 10 września 2001 r. przesłało przedmiotowy wniosek do Wojewody Małopolskiego - celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością w trybie art. 231 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Wojewoda Małopolski umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, wskazując, iż w kwestionowanym orzeczeniu brak jest rozstrzygnięcia w zakresie nieruchomości dotyczących Spółki Akcyjnej "W.", co powoduje, że brak jest podstaw do rozpoznania niniejszej sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S. Decyzją z dnia [...] września 2007r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu niniejszego odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stosownie do dyspozycji art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji państwowej są obowiązane z urzędu badać swoją właściwość rzeczową, miejscową i instancyjną. Zaniechanie tego obowiązku oraz wynikłe stąd naruszenie przepisów o właściwości pociąga za sobą nieważność wydanych w takim postępowaniu rozstrzygnięć (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a). Będące przedmiotem postępowania orzeczenie z dnia [...] września 1951 r. zostało wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Podstawą jego wydania były przepisy dekretów: z dnia 5 września 1947r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Art. 3 w/w dekretu z dnia 5 września 1947r. kompetencję do ustalenia przejścia mienia na własność Państwa oraz daty tego przejścia przyznawał okręgowym urzędom likwidacyjnym, a w stosunku do nieruchomości ziemskich - powiatowym władzom administracji ogólnej. Obowiązująca w dacie wydania orzeczenia ustawa z dnia 20 marca 1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) określała, że organami właściwymi do wydania decyzji w sprawach administracji rolnictwa i reform rolnych są prezydia powiatowych rad narodowych.. Będące podstawą materialną wydania orzeczenia dekrety o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR utraciły moc. Obecnie na skutek dokonanych zmian brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę, jako organ wyższego stopnia do rozpoznania niniejszej sprawy. Właściwym zatem do stwierdzenia nieważności kwestionowanego w sprawie orzeczenia w ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest samorządowe kolegium odwoławcze. W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że Wojewoda Małopolski nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1951 r. W związku z powyższym zasadnym w ocenie organu odwoławczego było umorzenie postępowania przed Wojewodą Małopolskim jako bezprzedmiotowego. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S., reprezentowany przez N. S. Żądając uchylenia przedmiotowej decyzji strona skarżąca podniosła, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w toku postępowania dokonał już raz badania właściwości organu do rozpoznania niniejszej sprawy, bowiem pismem z dnia 10 września 2001 r., przekazał według właściwości wniosek o stwierdzenie nieważności przywołanego w decyzji orzeczenia właśnie do Wojewody Małopolskiego, który w konsekwencji orzekał w sprawie jako organ I instancji. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego podniósł, iż organ odwoławczy nie miał podstaw do umorzenia postępowania w sprawie, bowiem przesłanki określone w art. 61 i 105 k.p.a nie zachodzą w niniejszej sprawie. Wskazano także na okoliczność iż w sprawie wobec opieszałości organu doszło do naruszenia art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym jest orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1951 r. w części dotyczącej przejęcia na własności Skarbu Państwa nieruchomości Spółki Akcyjnej "W.". Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia, z dnia [...] lipca 2001 r. skarżący wniósł do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, któro następnie powołując się na art. 231 k.p.a przekazało wniosek do Wojewody Małopolskiego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy wskazać, iż przepisy o właściwości organów mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy administracji publicznej muszą z urzędu przestrzegać swojej właściwości zarówno rzeczowej, jak i miejscowej stosownie do art. 19 k.p.a. i to w każdym stadium postępowania. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalania właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ , na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero później na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia (patrz. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r.). Kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie z dnia [...] września 1951 r. zostało wydane na podstawie zostało wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Podstawą jego wydania były przepisy dekretów: z dnia 5 września 1947r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Przepisy te utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy -Kodeks cywilny oraz uchylenie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). Przywołane akty prawne nie zawierają żadnych uregulowań, które określałyby właściwość organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydanych na podstawie dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma uregulowań dopuszczających przejmowanie przez państwo na mocy decyzji administracyjnej opuszczonych gospodarstw rolnych. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji nie ma prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny nastręcza niewątpliwe trudności w ustaleniu właściwego organu do stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez skarżącego orzeczenia. Według art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia z wyłączeniem tych przypadków, gdy kontrolowana w tym trybie decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. O tym, jakie są organy wyższego stopnia, rozstrzyga art. 17 k.p.a., z którego treści nie można wprost wywieść właściwości organu wyższego stopnia wobec nieistnienia już w obowiązującym systemie organu, który wydał kontrolowaną decyzję i jednocześnie nie istnieją podstawy materialnoprawne, na jakich decyzja została oparta. W takim przypadku jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), według którego do właściwości organów gminy przeszły - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1124) organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Podkreślić należy, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126) uległ zmianie art. 17 pkt 1 k.p.a. i samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią (art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, Dz. U. Nr 91, poz. 577 ze zm.). W niniejszej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia. Z powyższego wynika, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez prezydium powiatowej rady narodowej o przejęciu kwestionowanych przez skarżącego nieruchomości przez Państwo jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Jako prawidłowe należy zatem ocenić stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Stwierdzenie naruszenia właściwości obligowało organ do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Na przeszkodzie w wydaniu takiego rozstrzygnięcia nie mogła przy tym stać okoliczność, iż to organ odwoławczy przekazał wcześniej sprawę w formie pisma do niewłaściwego organu. Jak wskazano bowiem na wstępie obowiązkiem organów administracji publicznej jest przestrzeganie swej właściwości na każdym etapie postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, iż stanowisko organu odwoławczego jest zgodne z linią orzecznicza prezentowaną przez sądy administracyjne. W orzecznictwie WSA prezentowane jest bowiem jednolite stanowisko, że w przypadku gdy nie istnieje organ, który wydał decyzję o przejęciu nieruchomości na własność Państwa, należy ustalić organ, na który przeszła właściwość, a w braku uregulowań prawnych w tym zakresie jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie gminy (patrz wyroki w sprawach IV SAM/a 440/04, IV SA 3579/03, IV SA/Wa 97/04, IV SA/Wa 471/04, IV SA/Wa 4738/03). Również NSA rozstrzygając spory kompetencyjne pomiędzy wojewodą a samorządowym kolegium odwoławczym w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości na rzecz państwa zajął stanowisko, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia na podstawie art. 17 k.p.a. (OW 58/04, OW 83/04). W tej sytuacji, skoro organ odwoławczy wykazał, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ niewłaściwy do prowadzenia postępowania nadzorczego choć zobowiązany, co do zasady, do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nie mógł dokonać merytorycznej oceny decyzji organu I instancji, a co za tym idzie - nie mógł odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Zaskarżona decyzja nie zamyka skarżącemu drogi do kontroli kwestionowanych orzeczeń. Stosownie do treści art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Oznacza to, iż obowiązkiem organu będzie w konsekwencji przekazanie wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2001 r. do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego, celem jego rozpoznania. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 12 k.p.a. należy wskazać, iż zarzut ten nie mógł mieć wpływu na treść orzeczenia. Nie ulega wątpliwości, iż organ odwoławczy wydał kwestionowaną decyzję po kilku latach od wniesienia odwołania przez stronę skarżącą, co godzi w zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Niemniej jednak należy podnieść, iż w toku postępowania w celu zobligowania organu do terminowego rozpoznania sprawy strona skarżąca uprawniona była do kwestionowana bezczynności organu w drodze wniesienia stosownej skargi do sądu administracyjnego. Mając na względzie wszystkie wyżej wykazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.