I OW 108/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Włocławku a Wojewodą Kujawsko - Pomorskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] w sprawie przekazania przez M. T. gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego we wsi M. na rzecz Skarbu Państwa, w zamian za emeryturę postanawia: 1. uchylić postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; 2. oddalić wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Pismem z dnia 10 września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Włocławku a Wojewodą Kujawsko-Pomorskim poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] w sprawie przekazania przez M. T. gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego we wsi M. na rzecz Skarbu Państwa, w zamian za emeryturę. W uzasadnieniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku wskazało, iż A. W. pismem z dnia [...] maja 2008 r. zwróciła się do Wojewody Kujawsko - Pomorskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] lipca 1980 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa przez M. T. Przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda Kujawsko - Pomorski działając na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku wniosek A. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku nie zgadza się z przedmiotowym postanowieniem, bowiem obecnie przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa ustawodawca przekazał do właściwości Agencji Nieruchomości Rolnych zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zatem organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji jest minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wojewoda Kujawsko - Pomorski zaznaczył, że po przeanalizowaniu właściwości organu wyższego stopnia do wzruszenia ostatecznych decyzji wydanych przez organy administracji publicznej, które w obecnym porządku prawnym już nie istnieją w kontekście aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jego zdaniem organem właściwym do rozpoznania wniosku A. W. o stwierdzenie nieważności decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Włocławku a Wojewodą Kujawsko - Pomorskim w sprawie z wniosku A. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa za świadczenia emerytalne, gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego we wsi M., stanowiącego byłą własność M. T. Istota sporu sprowadza się więc do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, jaki z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Rozpoznawany w przedmiotowej sprawie spór o właściwość dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] lipca 1980 r. wydanej na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). W myśl art. 52 ust. 2 tej ustawy właściwym organem do orzekania o przejęciu gospodarstwa rolnego za emeryturę był Naczelnik Gminy jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Ustawa z dnia 27 października 1977 r. przestała obowiązywać w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 1983 r. ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268). Stosownie do art. 59 ust. 3 ostatnio wspomnianej ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało podobnie jak we wcześniej obowiązującej ustawie na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Terenowe organy administracji państwowej właściwości ogólnej i szczególnej przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 291) i ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną) sprawy określone w art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przekazane zostały do rejonowych organów administracji rządowej na podstawie art. 5 pkt 19 lit. b) ustawy kompetencyjnej. Z kolei art. 5 ustawy kompetencyjnej został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126). Natomiast sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin utraciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24). Art. 58 ust. 2 przywołanej ustawy przewiduje możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa za odpłatnością nieruchomości rolnej, jeżeli z wnioskiem takim wystąpi właściciel tej nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia (a zachodzą przy tym pewne szczególne okoliczności, o których mowa w 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy). Decyzję w przedmiocie przejęcia nieruchomości i ustalenia odpłatności pierwotnie wydawał organ właściwy do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, natomiast od dnia 1 stycznia 1992 r. wskutek zmiany art. 58 ust. 2 (Dz. U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464) rejonowy organ administracji rządowej, a od nowelizacji z 1992 r. ww. ustawy (Dz.U. z 1992 r. Nr 58, poz. 280) - z dniem 21 sierpnia 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja ta została utworzona ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Według przepisów tej ustawy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie należy do organów jednostek samorządu terytorialnego lecz do Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym także, stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy, nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na postawie decyzji administracyjnych. Skoro zatem w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo, związanym z prawem jej właściciela do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego rolników właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa za emeryturę lub rentę rolniczą, nawet jeżeli wydane one zostały na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych w tym zakresie przez terenowe organy administracji rządowej - wcześniej przez terenowe organy administracji państwowej, bez względu na stopień organu (podstawowy czy wojewódzki), należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 8 i 9 ust. 2 tej ustawy organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest zatem, stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] o przekazaniu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku wniosku A. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] jest więc wadliwe, bowiem nie przekazuje sprawy właściwemu organowi uprawnionemu do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135, art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł w pkt 1 sentencji postanowienia o uchyleniu postanowienia Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań, żaden z organów pozostających w sporze kompetencyjnym (tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku i Wojewoda Kujawsko-Pomorski) nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej tym sporem, bowiem właściwym jest inny organ administracji publicznej (Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić tego wniosku, a zatem na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia o oddaleniu wniosku.