I OW 92/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Sieradzu a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1980 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa udziału B. Ł. w wysokości - części we współwłasności gospodarstwa rolnego położonego we wsi B. gm. S. o pow. [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów działkami nr [...], [...], [...] i [...] w zamian za świadczenia emerytalne postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 11 sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Sieradzu, a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku I. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1980 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa udziału B. Ł. w wysokości - części we współwłasności gospodarstwa rolnego położonego we wsi B. gm. S. o pow. [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów działkami nr [...], [...],[...] i [...] w zamian za świadczenia emerytalne. W uzasadnieniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wskazało na Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ zobowiązany do orzekania w sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego Państwu wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy ocenić według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydaniu weryfikowanych decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się I. S. (spadkobierczyni po B. Ł.) została wydana na podstawie art. 45 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. W myśl art. 52 ust. 2 tej ustawy, przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało w drodze decyzji naczelnika gminy, jako organu administracji stopnia podstawowego. W przedmiotowej sprawie kwestionowaną decyzję z dnia [...] października 1980 r. wydał Naczelnik Gminy S. Ustawa z dnia 27 października 1977 r. przestała obowiązywać od dnia 1 stycznia 1983 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1989 r. Nr 24, poz.133 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 3 tej ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu również następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i ich kompetencje przejęły organy gmin oraz organy administracji rządowej. Stosownie do art. 5 pkt 19 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198), sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo na wniosek rolnika (art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r.) przeszły do właściwości administracji rządowej. Natomiast sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25). Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników, w art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 58, poz. 280) stanowiła, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych (art. 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego - Dz.U. Nr 64, poz. 592). Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wskazało we wniosku, że jeżeli w oparciu o przepis art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, następuje przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a od dnia 21 sierpnia 1992 r. decyzję w tej kwestii wydaje Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencja Nieruchomości Rolnych) to organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą należy poszukiwać w ustaleniu obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który jest właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych jest zgodnie z art. 17 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa minister właściwy do spraw rozwoju wsi, a więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprawujący nadzór nad działalnością Agencji. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu. Argumentację swoją poprowadził w tym kierunku, że w sprawach przejęcia nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa początkowo orzekały terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, następnie po wejściu w życie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198), kompetencje te przeszły na podstawie art. 5 pkt 19 lit. b na organy administracji rządowej - kierownika urzędu rejonowego. Powyższy przepis został skreślony przez art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126). Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) do właściwości starosty przechodzą jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych administracji ogólnej i kompetencje kierowników tych urzędów. Dlatego też, gdyby takie sprawy były rozstrzygane obecnie właściwym organem byłby starosta. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) uległ zmianie art. 17 pkt 1-3 k.p.a. Samorządowe Kolegia Odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Sieradzu a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie z wniosku I. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1980 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa udziału B. Ł. w wysokości - części we współwłasności gospodarstwa rolnego położonego we wsi B. gm. S. o pow. [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów działkami nr [...],[...],[...] i [...] w zamian za świadczenie emerytalne. Istota sporu sprowadza się do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, jaki z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Rozpoznawany w przedmiotowej sprawie spór o właściwość dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1980 r. wydanej na podstawie art. 45 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). W myśl art. 52 ust. 2 tej ustawy właściwym organem do orzekania o przejęciu gospodarstwa rolnego za emeryturę był Naczelnik Gminy jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Ustawa z dnia 27 października 1977 r. przestała obowiązywać w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 1983 r. ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268). Stosownie do art. 59 ust. 3 ostatnio wspomnianej ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało, podobnie jak we wcześniej obowiązującej ustawie, na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Terenowe organy administracji państwowej właściwości ogólnej i szczególnej przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 291) i ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną) sprawy określone w art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przekazane zostały do rejonowych organów administracji rządowej na podstawie art. 5 pkt 19 lit. b) ustawy kompetencyjnej. Z kolei art. 5 ustawy kompetencyjnej został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126). Natomiast sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin utraciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24). Art. 58 ust. 2 przywołanej ustawy przewiduje możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa za odpłatnością nieruchomości rolnej, jeżeli z wnioskiem takim wystąpi właściciel tej nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia (a zachodzą przy tym pewne szczególne okoliczności, o których mowa w 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy). Decyzję w przedmiocie przejęcia nieruchomości i ustalenia odpłatności pierwotnie wydawał organ właściwy do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, natomiast od dnia 1 stycznia 1992 r. wskutek zmiany art. 58 ust. 2 (Dz. U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464) rejonowy organ administracji rządowej, a od nowelizacji z 1992 r. ww. ustawy (Dz.U. z 1992 r. Nr 58, poz. 280) - z dniem 21 sierpnia 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja ta została utworzona ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Według przepisów tej ustawy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie należy do organów jednostek samorządu terytorialnego lecz do Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym także, stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy, nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na postawie decyzji administracyjnych. Skoro zatem w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo, związanym z prawem jej właściciela do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego rolników, właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa za emeryturę lub rentę rolniczą, nawet jeżeli wydane one zostały na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych w tym zakresie przez terenowe organy administracji rządowej - wcześniej przez terenowe organy administracji państwowej, bez względu na stopień organu (podstawowy czy wojewódzki), należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 8 i 9 ust. 2 tej ustawy organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest zatem, stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że właściwym w niniejszej sprawie do załatwienia wniosku I. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1980 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.