I OW 196/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Śląskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Częstochowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] i nr [...], z dnia [...] sierpnia 1977r. nr [...] i z dnia [...] marca 1978r. nr [...] orzekających o przymusowym wykupie na rzecz Skarbu Państwa części gospodarstwa rolnego położonego w O. postanawia: oddalić wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Wojewodą Śląskim, który z tych organów jest właściwy do rozpatrzenia żądania W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. o przymusowym wykupie nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku podano następujące okoliczności: W. K. pismem z dnia [...] maja 2008 r. skierowanym do Wojewody Śląskiego, zwróciła się o zwrot nieruchomości o łącznej powierzchni [...]ha przymusowo wykupionej na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] i nr [...], z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] i z dnia [...] marca 1978 r. nr [...]. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], przekazał wniosek W. K. według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. W postanowieniu organ stwierdził, że art. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm.), stanowiący podstawę wymienionych decyzji, został uchylony przez art. 51 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.). W ustawie z dnia 26 marca 1982 r. przewidziana została możliwość przejęcia gruntów na własność Państwa i wskazany został jako organ właściwy w sprawie terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Eliminacja z ustawodawstwa instytucji przejmowania na własność Państwa zaniedbanych gospodarstw rolnych zbiegła się również z reformą administracji publicznej. W ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z reformą ustrojową Państwa (Dz. U. Nr 6, poz. 668) zmieniającej szereg przepisów prawa materialnego - nie wskazano jednakże organu właściwego w sprawach przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstw rolnych wykazujących niski poziom produkcji. Decyzje Naczelnika Miasta i Gminy w O., o które chodzi w tej sprawie zostały wydane przez organ nieistniejący w obecnej strukturze organów administracji publicznej w oparciu o uchylony przepis prawa materialnego. Celem ustawy z 26 marca 1982 r. była właśnie ochrona gruntów rolnych, poprawa ich wartości oraz pełnego wykorzystania dla produkcji rolnej. Ustawa zaś z 24 stycznia 1968 r. regulowała własność gospodarstw rolnych leżących odłogiem lub niewykorzystanych zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem Wojewody cele tych ustaw są zbieżne, a obecnie kwestie degradacji gruntów rolnych i leśnych rozpatrywane są przez samorząd terytorialny. Dlatego też przejęcie na własność gospodarstw rolnych wykazujących niski poziom produkcji rolnej należy do zadań zleconych organom samorządu terytorialnego, a zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do takich organów są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie takich przepisów nie ma, stąd Wojewoda upatruje w tej sprawie właściwość Kolegium. Występujące z wnioskiem SKO w Częstochowie nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody, powołuje się na najnowsze orzecznictwo NSA, które w postanowieniach z 7 maja 2008 r. II OW 9/08, z dnia 28 sierpnia 2008 r. I OW 52/08 i I OW 53/08 wskazało Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy w sprawie przymusowego wykupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnych. Zdaniem Kolegium, argumentacja w przytoczonych w orzeczeniach uzasadnia właściwość Ministra w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Śląski powołał się na postanowienie NSA z dnia 28 grudnia 2007 r. sygn. akt II OW 66/07, w którym Sąd ten w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, wskazał jako właściwe SKO w Częstochowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie mógł być uwzględniony. Spór kompetencyjny, o rozstrzygnięcie którego zwróciło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie sprowadza się do tego, który organ administracji publicznej właściwy jest do stwierdzenia nieważności kilku decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1977 r., z [...] sierpnia 1977 r. i z dnia [...] marca 1978 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie art. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm.). W sprawie tej Wojewoda Śląski uznał się za organ niewłaściwy i przekazał sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu Częstochowie, te zaś nie przyjmując za uzasadnioną argumentację Wojewody wystąpiło z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu wskazując na właściwość w tej sprawie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sąd zważył, że postępowanie w tej sprawie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest w myśl art. 157 § 1 K.p.a. organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się stanowisko, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego CH Beck, Warszawa 1996 str. 732 oraz wyrok SN z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 OSNIAPiUS 1999 nr 9, poz. 293). Decyzje podlegające w tej sprawie postępowaniu nadzorczemu zostały wydane przez Naczelnika Miasta i Gminy w O. na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Ustawa ta przewidywała przymusowy wykup nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, jeżeli gospodarstwa te wykazują niski poziom produkcji wskutek zaniedbań, a w szczególności niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej. Decyzje w sprawie wszczęcia postępowania, zatwierdzenia licytacji i przejścia własności wydawał naczelnik (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy). Powyższa ustawa utraciła moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ta ostatnia ustawa nie zawierała regulacji pozwalających na przymusowy wykup nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, natomiast w art. 39 ust. 4 i ust. 6 przewidziała środki przymusu w stosunku do właścicieli gruntów rolnych wyłączających te grunty z produkcji rolnej, aż do przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania. Przejęcie gruntów na rzecz Państwa mogło także nastąpić w przypadku odłogowania gruntów opuszczonych przez właściciela (art. 44 ustawy). Decyzje o przejęciu w obu przypadkach (art. 39 ust. 6 i art. 44) wydawał naczelnik gminy na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z 1982 r. Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną) sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej. Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Z powyższym dniem przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w omawianych sprawach. Ogólne domniemanie właściwości tych organów z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło zatem dotyczyć tych spraw. Po pierwsze bowiem przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach. Po drugie zaś oczywistym jest, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy - właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skoro z dniem 1 stycznia 1992 r. zostały skreślone art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to tym samym wygasło z tym dniem zlecenie organom gminy właściwości w tych sprawach, o jakim była mowa w art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) z dniem 25 marca 1995 r., która nie zawierała już regulacji pozwalającej na przejmowanie gruntów rolnych niewłaściwie zagospodarowanych na własność Skarbu Państwa. W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 r. i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 19898 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej, w związku z reformą ustrojową Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej Państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed dniem 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1968 r. oraz 1982 r. i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal. Skoro wskutek przedstawionych regulacji zaistniały wątpliwości co do określenia właściwości organu nadzorczego, to tylko w drodze rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego można ustalić organ właściwy uwzględniając w obowiązującym obecnie stanie prawnym kompetencje organów zbliżone przedmiotowo do spraw weryfikowanych w trybie nadzorczym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniach tego Sądu z dnia 7 maja 2008 r. II OSK 9/08, oraz z 28 sierpnia 2008 r. I OW 52/08 i I OW 53/08, w których poszukując takich zbliżonych przedmiotowo spraw Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił regulację zamieszczoną w art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1991 r., a w myśl której można było przejąć na własność Skarbu Państwa, za odpłatnością, nieruchomość rolną jeżeli wystąpił o to właściciel nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego (a zachodzą przy tym szczególne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy). Decyzję w przedmiocie przejęcia nieruchomości i ustalenia odpłatności w pierwotnym brzmieniu przepisu, wydawał organ właściwy do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, natomiast w wyniku nowelizacji tego przepisu ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) właściwym w tych sprawach stał się rejonowy organ administracji rządowej, zaś po kolejnej nowelizacji ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) z dniem 21 sierpnia 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) ta państwowa osoba prawna stała się Agencją Nieruchomości Rolnych. Dodać należy, iż art. 58 ust. 4 ustawy w brzmieniu pierwotnym zawierał upoważnienie do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe zasady i tryb postępowania w sprawach o przejmowanie nieruchomości na własność Skarbu Państwa, w oparciu o które zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 listopada 1992 r. w sprawie stwierdzenia niemożliwości sprzedaży nieruchomości przez osoby uprawnione do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego rolników oraz przejmowania tych nieruchomości na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 89, poz. 445). Z przepisów § 2 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 oraz § 7 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że czynności związane z przejęciem na wniosek właściciela nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonuje w drodze decyzji Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencja ta została utworzona ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Zgodnie z przepisami tej ustawy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie należy do organów samorządu terytorialnego lecz do Agencji Nieruchomości Rolnych, która gospodaruje stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy także nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na podstawie decyzji administracyjnych. W obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi będącymi mieniem Skarbu Państwa, w tym dotyczącymi decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Pastwo, właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych. Organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa, wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów przez terenowe organy administracji państwowej należy poszukiwać więc przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ten zatem organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa, stosownie do art. 17 pkt 3 K.p.a. i organem właściwym do prowadzenia postępowania nadzorczego na podstawie art. 157 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując wniosek nie uznał za trafne stanowiska Wojewody w odpowiedzi na wniosek oraz zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 grudnia 2007 r. II OW 66/07 z uwagi na niepełną analizę zmieniającego się i obowiązującego stanu prawnego w tej materii. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podzielił także stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętego w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r. I OSK 1172/08, w którym Sąd ten, w przypadku gdy sprawa dotyczy weryfikacji w trybie nadzoru decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelnika gminy lub miasta stwierdził, że właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest wojewoda, natomiast minister tylko wówczas, gdy decyzja ostateczna została wydana przez Wojewodę. Przeciwko właściwości Wojewody przemawia bowiem przepis art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 z późn. zm.), który stanowi, iż Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, gdy ustawy szczególne tak stanowią. Aby zatem organ ten zarówno w postępowaniu instancyjnym jak i nadzwyczajnym mógł wydawać decyzję musi istnieć szczególna regulacja stanowiąca podstawę prawną do takiego działania. Z uwagi na to, iż przepisu takiego w odniesieniu do spraw o przejęciu nieruchomości rolnych, przewidującego właściwość Wojewody w obecnym stanie prawnym nie ma - uzasadniona jest właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi niezależnie od tego czy weryfikowana decyzja stała się ostateczna jako wydana przez organ pierwszej instancji, czy też była poddana kontroli instancyjnej przez Wojewodę. W sporze zainicjowanym przedmiotowym wnioskiem pozostaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie oraz Wojewoda Śląski. Jak z powyższego wynika żaden z organów nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej sporem, bowiem właściwy w tej sprawie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co także przyznaje wnioskodawca. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić wniosku i podlegał on oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.