I OSK 1172/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2139/07 w sprawie ze skargi U. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wykupu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2139/07 uchylający decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o przymusowym wykupie nieruchomości rolnej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku Z. i J. K. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. nr [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. mocą której na rzecz Skarbu Państwa została przejęta nieruchomość wchodząca w skład gospodarstwa rolnego, położona w O. obejmująca działkę oznaczoną nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność wnioskodawców. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonano w prawidłowy sposób w trybie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 59 ze zm.), za odszkodowaniem wyliczonym według obowiązujących cen dla sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Uznano więc, że wykup tej nieruchomości został przeprowadzony bez naruszenia prawa, a zatem brak jest przesłanek do podjęcia decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli U. S. i R. K.– spadkobiercy po Z. i J. K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - powołując się na przepis art. 19 k.p.a., dotyczący przestrzegania przez organy właściwości rzeczowej i miejscowej - wskazał, iż decyzja o unieważnienie której wnieśli skarżący, została wydana na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, która to utraciła moc prawną z dniem 1 lipca 1982 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Wymieniona ustawa z 26 marca 1982 r. została natomiast uchylona ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Organ wskazał, iż zgodnie z art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. początkowo właściwym organem dla spraw przymusowego wykupu gruntów rolnych był naczelnik gminy, a następnie terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał ponadto, że od dnia 10 maja 1990 r., tj. od wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 291 ze zm.) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy gmin oraz administracji rządowej. Tym samym organ odwoławczy, powołując się na art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), wskazał, iż sprawy z zakresu art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. przeszły do właściwości organów gminy jako zadania zlecone. Organ stwierdził , iż taki stan istniał do dnia 1 stycznia 1992 r., kiedy wymieniony art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. został skreślony przez art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 114, poz. 494). Minister wskazał, iż od tego momentu nie istnieją przepisy, które przewidują istnienia kompetencji, tak jak w opisanym art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Organ w konkluzji wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy. W świetle art. 17 pkt. 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Minister wskazał, iż w niniejszej sprawie nie jest możliwe wskazanie takich ustaw szczególnych, które regulowałyby kwestię właściwości w sposób odmienny, zatem organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2139/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę U. S. i uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ocenił, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nieprawidłowo wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy w sprawie. Wojewódzki Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt I OW 8/06 (Lex – 275513), w którym wskazano wojewodę jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że powołana ustawa z 24 stycznia 1968 r. utraciła moc z chwilą wejścia w życie - 1 lipca 1982 r. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79), ta zaś została uchylona ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Początkowo ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w szczególności w art. 45) przyznawała uprawnienie w zakresie przymusowego wykupu gruntów rolnych naczelnikowi gminy, a następnie terenowemu organowi administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego, jednak przepis ten został skreślony z dniem 1 stycznia 1992 r. przez art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Od tego czasu zarówno ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają do właściwości jakich organów należy obecnie omawiana kategoria spraw. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Dokonując reformy administracji w 1990 r. w ustawie z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone. Nie wymieniono w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie znalazły się one także wśród przekazanych w art. 5 ustawy kompetencyjnej spraw rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. W myśl ustawowych uregulowań nie mogły zatem należeć ani do właściwości organów gminy, ani też kierowników urzędów rejonowych wobec braku przypisania im tych kompetencji w ustawie z 17 maja 1990 r. Ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 114, poz. 494), został uchylony m.in. przepis art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który w ówczesnym stanie prawnym stanowił podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego także w przypadku określonym w art. 39 ust. 6. Z kolei ustawa z dnia 26 marca 1982 r. została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78), która nie zawierała już regulacji pozwalających na przejmowanie gruntów rolnych opuszczonych przez właściciela lub takich, co do których właściciel odmówił przejęcia. Dokonując analizy powyższych przepisów wskazać trzeba, że z przepisów reformujących administrację publiczną w 1990 r. trudno wywieść kompetencje organów samorządu terytorialnego do orzekania w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Spraw tych - jako wykreślonych z materii prawa administracyjnego - nie uwzględniała także ustawa kompetencyjna z 24 lipca 1998 r. (Dz.U. Nr 106, poz. 668). Reasumując Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując że sprawa prawidłowo została rozstrzygnięta w pierwszej instancji przez Wojewodę Śląskiego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez przyjęcie że organ odwoławczy naruszył art. 157 § 1 k.p.a. ustalając, że organem właściwym w sprawie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...] jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze oraz 2) przepisów prawa materialnego – art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do zakresu gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Oznacza to, że wykonywanie zadań publicznych o charakterze lokalnym należy zasadniczo do gminy (domniemanie kompetencji gminy). Tak więc sprawy dotyczące przymusowego wykupu nieruchomości rolnych na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych – w sytuacji gdy przestał istnieć organ do którego właściwości sprawy te należały – przechodzą do organów gminy. Organem właściwym do prowadzenia postępowania nadzorczego w trybie art. 156 k.p.a., jest zatem właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia, zgodnie z art. 17 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2139/07, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest podniesiony przez stronę skarżącą zarzut obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji naruszył art. 157 § 1 k.p.a. Istota sprawy sprowadza się do zbadania prawidłowości ustalenia właściwości organu do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...] w przedmiocie przymusowego wykupu na rzecz Państwa nieruchomości rolnej wydanej na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 ze zm.). Na wstępnie zaznaczyć należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Wojewódzki Sąd kontrolując legalność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 uchylającej decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. i umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji trafnie uznał, że ustalenia organu odwoławczego co do właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nie są prawidłowe, bowiem właściwym organem administracji publicznej do orzekania w przedmiotowej sprawie w I instancji jest Wojewoda Śląski. Należy zgodzić się z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny analizą nieobowiązujących już przepisów o przejęciu na własność Państwa gruntów rolnych wskazującą, że ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych stanowiąca podstawę do wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] czerwca 1977 r., utraciła swoją moc z chwilą wejścia w życie z dniem 1 lipca 1982 r. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Ustawa ta w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, natomiast w art. 39 ust. 4 – wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał naczelnika gminy do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 tej ustawy. Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną) sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej. Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały jednakże skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Z powyższym dniem przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach. Ogólne domniemanie właściwości tych organów z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło dotyczyć tych spraw. Po pierwsze bowiem przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, także przez organy administracji rządowej. Po drugie zaś oczywistym jest, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy – właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skoro z dniem 1 stycznia 1992 r. zostały skreślone art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to tym samym wygasło z tym dniem zlecenie organom gminy właściwości w tych sprawach, o jakim była mowa w art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) z dniem 25 marca 1995 r. Ustawa ta nie zawierała nowych regulacji pozwalających na przymusowe, nieodpłatne (w drodze decyzji administracyjnej) przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia, degradacji itp. W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1968 r. i 1982 r. i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal. Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez jego niezastosowanie. Przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od przepisu art. 7 i 8 tej ustawy. Kompetencji organów gminy w sprawach z zakresu administracji rządowej nie można domniemywać, gdyż według art. 8 ust. 1 i 2 tej ustawy gmina może wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie zlecenia ustawowego lub porozumień zawartych z organami administracji rządowej. W przedmiotowej sprawie nie można zatem przyjąć domniemania kompetencji gminy, a co za tym idzie niewłaściwym jest wskazywanie w tej sprawie jako organ wyższego stopnia samorządowego kolegium odwoławczego. Jeżeli bowiem od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez Państwo, mocą decyzji administracyjnej, zadłużonych, zaniedbanych, opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją już naczelnicy miast i gmin, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r. nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. W tym miejscu wspomnieć również należy, że na podstawie powołanych wcześniej ustaw nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością, nieruchomości te nie stanowiły własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. W związku z powyższym błędny jest pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Jak wskazano wyżej w dacie tej, bo już od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga więc, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przymusowym wykupie na rzecz Państwa nieruchomości rolnej na podstawie art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14) wtedy gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Zatem właściwość organów administracji rządowej do weryfikacji wydanych wówczas decyzji przez ówczesne terenowe organy administracji państwowej należy badać w ten sposób, że zasadnicze znaczenie musi mieć to, czy ostateczna decyzja w stosunku do której toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ "szczebla podstawowego czy wojewódzkiego", inaczej mówiąc – przez organ I czy II instancji. Jeżeli decyzję ostateczną wydał organ I instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda. Natomiast jeżeli decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ II instancji, organem właściwym do orzekania o nieważności będzie minister. W tym rozpoznawanym przypadku decyzję z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...] wydał naczelnik miasta i gminy czyli organ I instancji i decyzja ta stała się ostateczna z powodu niewniesienia odwołania – a zatem organem właściwym do weryfikacji tejże decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności jest wojewoda. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie nie podtrzymuje stanowiska przyjętego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OW 52/08 co do szczebla organu administracji rządowej właściwego w pierwszej instancji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie powołanej ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Tym samym Wojewoda Śląski rozpoznając wniosek Z. i J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...] nie naruszył przepisów o właściwości. W konsekwencji więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie orzekł działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. i o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji, uznając że doszło do uchybienia przepisów o właściwości. W powyższym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył ani przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego. Dlatego też Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi będzie zobowiązany do merytorycznego rozpoznania odwołania U. S. i R. K. (spadkobierców Z. i J. K.) od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.