I OW 53/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. D., A. D. i M. D. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...] dotyczącej przymusowego wykupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego położonego w Z., stanowiącego byłą własność S. D. postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 11 kwietnia 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie na podstawie art.22 § 2 kpa oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...] o przymusowym wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, obejmującej wchodzące w skład gospodarstwa rolnego S. D. działki nr [...],[...],[...],[...], położone w Z. W uzasadnieniu wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta Z. domagają się B. D., A. D. i M. D. Ich wniosek postanowieniem z dnia [...]. znak: [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przekazało do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który uznaje się za organ niewłaściwy w sprawie. Przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa nastąpiło bowiem na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79), która z kolei została uchylona ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Organem właściwym w sprawach przymusowego wykupu gruntów rolnych początkowo był naczelnik gminy, a następnie terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Od dnia 10 maja 1990 r., tj. od wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.), przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) sprawy przewidziane w art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. przeszły do właściwości organów gminy jako zadania zlecone. Powołany przepis art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. został z dniem dnia 1 stycznia 1992 r. skreślony przez art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Od tego czasu ani w/w ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych, ani inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają kompetencji organów w przedmiotowych sprawach. Dlatego też zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), należy przyjąć w nich domniemanie kompetencji gminy. W świetle natomiast art. 17 pkt 1 KPA, organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie nie jest możliwe wskazanie takich ustaw szczególnych, które inaczej regulowałyby kwestię właściwości. W tej sytuacji organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Organem właściwym do rozpoznania omawianego podania jest zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało, że zgodnie z aktualnie prezentowaną linią orzeczniczą (postanowienie NSA z dnia 10 maja 2008 r. sygn. akt I OW 142/07) przedmiotowa sprawa należy nie do właściwości samorządowego kolegium odwoławczego lecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powołane postanowienie NSA odnosi się wprawdzie do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz.U. Nr 32, poz. 161), ale wyrażony w tym orzeczeniu pogląd ma zastosowanie także w niniejszej sprawie. Kwestionowana decyzja została wydana przez Prezydenta Miasta Z., który nie był organem samorządu terytorialnego, lecz terenowym organem administracji państwowej, pełniącym w istocie funkcję organu rządowego (a nie samorządowego). Decyzja ta została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 i z 1971 r. Nr 27, poz. 251), która utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79, z późn. zm.). Wskazana ustawa z dnia 26 marca 1982 r. nie zawierała już regulacji pozwalających na przymusowy wykup nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, jeżeli gospodarstwa te wykazywały niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. A zatem spraw tych nie uwzględniała już ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 z późn.zm.). W tym stanie, skoro od dnia 27 maja 1990 r. decyzje o odpłatnym przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992r do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych), to organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą, jest organ obecnie wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. w sprawie z wniosku B. D., A. D. i M. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] orzekającej o przymusowym wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego położonego w Z. Istota sprawy sprowadza się zatem do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, jaki z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a zwłaszcza w przypadku, gdy w prawie materialnym przestał jednocześnie istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Rozpoznawany w niniejszej sprawie spór o właściwość dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] wydanej na podstawie art.3 ust.4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 ze zm.). Powyższa ustawa utraciła moc w dniu 1 lipca 1982r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ta ostatnia ustawa nie zawierała regulacji pozwalających na przymusowy wykup nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, jeżeli gospodarstwa te wykazywały niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. W art. 44 ust. 1 przewidywała natomiast przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, natomiast w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał naczelnika gminy do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 tej ustawy. Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną) sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej. Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Z powyższym dniem przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w omawianych sprawach. Ogólne domniemanie właściwości tych organów z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło zatem dotyczyć tych spraw. Po pierwsze bowiem przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, także przez organy administracji rządowej. Po drugie zaś oczywistym jest, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy - właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skoro z dniem 1 stycznia 1992 r. zostały skreślone art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to tym samym wygasło z tym dniem zlecenie organom gminy właściwości w tych sprawach, o jakim była mowa w art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) z dniem 25 marca 1995 r . W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999r i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed dniem 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1968 r. oraz 1982r. i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal. Jednakże w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1991r., przewidziano w art. 58 ust. 2 możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa za odpłatnością nieruchomości rolnej, jeżeli z wnioskiem takim wystąpi właściciel tej nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia (a zachodzą przy tym pewne szczególne okoliczności, o których mowa w 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy). Decyzję w przedmiocie przejęcia nieruchomości i ustalenia odpłatności pierwotnie wydawał organ właściwy do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, natomiast od dnia 1 stycznia 1992 r. wskutek zmiany art. 58 ust. 2 (Dz. U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464) rejonowy organ administracji rządowej, a od nowelizacji z 1992 r. ww. ustawy (Dz. U. 1992 r. Nr 58, poz. 280) - z dniem 21 sierpnia 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja ta została utworzona ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Według przepisów tej ustawy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie należy do organów jednostek samorządu terytorialnego lecz do Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym także, stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy, nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na postawie decyzji administracyjnych. Skoro zatem w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi będącymi mieniem Skarbu Państwa, w tym dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa, nawet jeżeli wydane one zostały na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych przez terenowe organy administracji rządowej - wcześniej przez terenowe organy administracji państwowej, należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 8 i 9 ust. 2 tej ustawy organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest zatem, stosownie do art. 17 pkt 3 kpa, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że właściwym w niniejszej sprawie do załatwienia wniosku B. D., A. D. i M. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.