I OW 142/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. N. o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego położonego w P., gmina J. o pow. [...] ha stanowiącego byłą własność W. N. postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania wniosku S. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] nr [...] o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym bez obciążeń gospodarstwa rolnego. I O W 142/07 UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił na podstawie art.22 § 2 kpa i art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. wynikłego na tle wniosku S. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] grudnia 1975 r. (Nr [...]) w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego w skład którego wchodziły działki nr [...] , [...],[...],[...],[...] , [...].[...],[...],[...],[...] , [...] o łącznej powierzchni [...] ha, bez zabudowań położonego w P., gmina J., stanowiącego byłą własność W. N. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika i Gminy w J. wystąpił S. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]), przekazało w/w wniosek strony według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie uważa się jednak za organ właściwy do rozpatrzenia wspomnianego wniosku i wyjaśnił, że właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze lub kompetencjach administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach. Przejęcie przedmiotowej nieruchomości rolnej na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. u. Nr 32, poz. 161) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Zgodnie z art. 2 powołanej wyżej ustawy, o przejęciu gospodarstwa rolnego orzekało prezydium powiatowej rady narodowej. Ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia I O W 142/07 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161) w art. 1 wprowadziła zmianę art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., jednak wciąż o przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa orzekał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat miejski, dzielnicowej rady narodowej miasta wyłączonego z województwa). Wskazano, iż powołany art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79), według której przy istnieniu przesłanek z art. 39 ust. 1 i 2 organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego mógł wydać decyzję o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa, lub orzec o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198) sprawy z zakresu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79) przeszły do właściwości organów gminy jako zadania zlecone. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162, poz. 124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wyjątkowo, zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. I O W 142/07 W przedmiotowej sprawie zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi brak jest przepisu szczególnego, który wskazałby wojewodę jako organ wyższego stopnia. Powyższe stanowisko zdaniem organu wnoszącego o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych ( w szczególności wskazując na postanowienie NSA z dnia 8 czerwca 2004 r. sygn. akt OW 83/04, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt OW 58/04, niepubl.; wyrok WSA z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt IV SA 3550/03, i inne ) W tak przedstawionym stanie faktycznym, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - należy uznać, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w J. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. W odpowiedzi na ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie podzieliło stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdyż jak zaznaczono nie uwzględnia ono najnowszego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z dnia 30 marca 2007 r, sygn. akt I OW 269/05 (LEX nr 198364). Dodano, że postanowienie to odnosi się do sprawy, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) Przede wszystkim zauważono, że kwestionowana decyzja został wydana przez Naczelnika Gminy w J., który nie był organem samorządu terytorialnego, lecz terenowym organem administracji państwowej pełniącym w istocie funkcję organu rządowego (a nie samorządowego). We wskazanym postanowieniu jak zauważono Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że : "Przepis art. 17 k.p.a. określa organy wyższego stopnia. Wątpliwości pojawiają się wówczas, gdy nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów załatwiających tego typu sprawy, albo sprawy nie są już załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Właściwym do wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności dotyczy postępowanie, jak to wskazano wyżej, był terenowy organ administracji państwowej (odpowiednik występujących obecnie organów administracji rządowej). Kompetencje te nie przeszły do właściwości organów samorządu terytorialnego Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające 1 O W 142/07 ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.), określone kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej, nie należały do zadań przejętych przez organy gmin kompetencje, których dotyczy kwestionowana decyzja." Dalej Sąd wyraził pogląd, iż "Ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - Dz. U. Nr 58, poz. 280) przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa zostało przekazane do decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie zadania te przejęła Agencja Nieruchomości Rolnych). Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowym postanowieniu jak zaznaczono jednoznacznie stanął na stanowisku, iż "Reforma administracyjna przeprowadzona w 1998 r., poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o powyższą ustawę z 1957 r. Skoro więc od dnia 27 maja 1990 r. sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych) to organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą należy poszukiwać w ustaleniu obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi." Dlatego też wniesiono o wskazanie jako organu właściwego w sprawie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest - w myśl art. 157 § 1 k.p.a. - organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Wskazać tu należy, że określenie, jakie organy są organami wyższego stopnia zawiera art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym I O W 142/07 stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293), do którego to stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Podlegająca weryfikacji decyzja Naczelnika Gminy w J. Ż. z dnia [...] grudnia 1975 r. Nr [...] została wydana na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym nowelą z 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161), który stanowił, że o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzeka prezydium powiatowej rady narodowej. Zważyć należy, że art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta nie przewidywała już przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli lecz w art. 39 ust. 1 i 2 przewidziano sankcje karne dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia, bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem, natomiast w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania. Przejęcie gospodarstwa w razie odmowy przejęcia gruntów przez właściciela uregulowane zostało w art. 39 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, I O W 142/07 zaś przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał do orzekania w tych sprawach naczelnika gminy. Ten rodzaj spraw jest najbardziej zbliżony do uregulowanych w art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. Dokonując reformy administracji w 1990r. w ustawie z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), sprawy określone w art. 39 ust. 4 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone. Nie wymieniono w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie znalazły się one także wśród przekazanych w art. 5 ustawy kompetencyjnej spraw rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. W myśl ustawowych uregulowań nie mogły zatem należeć ani do właściwości organów gminy, ani też kierowników urzędów rejonowych, wobec braku przypisania im tych kompetencji w ustawie z 17 maja 1990 r. Można byłoby zatem rozważać jedynie właściwość wojewodów do rozpatrywania tych spraw po przeprowadzonej reformie. Dodać jednakże należy, iż ustawą z 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494) został uchylony m.in. przepis art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który w ówczesnym stanie prawnym stanowił podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego także w przypadku określonym w art. 39 ust. 6 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78), która nie zawierała już regulacji pozwalających na przejmowanie gruntów rolnych opuszczonych przez właściciela lub takich, co do których właściciel odmówił przejęcia. W opisanej sytuacji gdy wskutek przedstawionych regulacji powstały poważne wątpliwości co do określenia właściwości organu nadzorczego - tylko w drodze rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego można ustalić organ właściwy. Ustalając właściwość naczelnego organu administracji państwowej w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, że z przepisów reformujących administrację publiczną w 1990 r. trudno wywieść kompetencje organów samorządu terytorialnego. Spraw tych - jako wykreślonych z materii prawa administracyjnego - nie uwzględniała także ustawa kompetencyjna z 24 lipca 1998 r. (Dz. U. Nr 106, poz. 668). I OW 142/07 Podkreślić należy, iż reforma administracyjna przeprowadzona w 1998 r. poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego, ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa(Dz. U. Nr 106, poz. 668), nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o ustawę z 1982 r. W tym stanie jeżeli od dnia 27 maja 1990 r. decyzje o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. odbywa się to w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych), to organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą, należy poszukiwać w ustaleniu obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w postanowieniach: z dnia 14 grudnia 2004 r., sygn, akt OW 98/04, z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OW 226/05 i I OW 236/05 oraz z dnia 30 marca 2006 r, sygn. akt 1 OW 269/05 i z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt I OW 8/06, z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt I OW 88/07 , z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt I OW 134/06 oraz z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt I OW 82/07 prezentowany jest jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym nowelą z 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161), jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, do którego to poglądu Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się także i w niniejszej sprawie. W związku z powyższym uznać należy, że właściwym w niniejszej sprawie do załatwienia wniosku S. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. , jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).