I OW 15/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Częstochowie a Wojewodą Śląskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. C., J. B., A. P. oraz F. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zawiercia nr [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. w sprawie przymusowego wykupu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] położonej w K., będącej częścią gospodarstwa rolnego A. i J.C. postanowił: oddalić wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, wnioskiem z dnia 29 stycznia 2009 r. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Wojewodą Śląskim, który z tych organów jest właściwy do rozpatrzenia żądania J. C. i J. B. i in. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Zawiercia z dnia [...] sierpnia 1977 r. o przymusowym wykupie nieruchomości, stanowiącej dz. nr [...] o pow. [...], będącej częścią gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu wniosku podano następujące okoliczności: J. C., J. B., A. P. i F. C. wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Zawiercie z dnia [...] sierpnia 1977 r. w przedmiocie przymusowego wykupu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w K., stanowiącej część gospodarstwa rolnego A. i J. C. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], przekazał powyższy wniosek według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. W postanowieniu organ stwierdził, że art. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 ze zm.), stanowiący podstawę wymienionych decyzji, został uchylony przez art. 51 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). W ustawie z dnia 26 marca 1982 r. przewidziana została możliwość przejęcia gruntów na własność Państwa i wskazany został jako organ właściwy w sprawie terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Eliminacja z ustawodawstwa instytucji przejmowania na własność Państwa zasiedlanych gospodarstw rolnych zbiegła się również z reformą administracji publicznej. W ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z reformą ustrojową Państwa (Dz.U. Nr 6, poz. 668) zmieniającej szereg przepisów prawa materialnego - nie wskazano jednakże organu właściwego w sprawach przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstw rolnych wykazujących niski poziom produkcji. Decyzja Prezydenta Miasta Zawiercie, o którą chodzi w tej sprawie została wydana przez organ nieistniejący w obecnej strukturze organów administracji publicznej w oparciu o uchylony przepis prawa materialnego. Celem ustawy z 26 marca 1982 r. była właśnie ochrona gruntów rolnych, poprawa ich wartości oraz pełnego wykorzystania dla produkcji rolnej. Ustawa zaś z 24 stycznia 1968 r. regulowała własność gospodarstw rolnych leżących odłogiem lub niewykorzystanych zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem Wojewody cele tych ustaw są zbieżne, a obecnie kwestie degradacji gruntów rolnych i leśnych rozpatrywane są przez samorząd terytorialny. Dlatego też przejęcie na własność gospodarstw rolnych wykazujących niski poziom produkcji rolnej należy do zadań zleconych organom samorządu terytorialnego, a zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do takich organów są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie takich przepisów nie ma, stąd Wojewoda upatruje w tej sprawie właściwość Kolegium. Występujące z wnioskiem SKO w Częstochowie nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody, powołuje się na najnowsze orzecznictwo NSA, które w postanowieniach z 7 maja 2008 r. II OW 9/08, z dnia 28 sierpnia 2008 r. I OW 52/08 i I OW 53/08 wskazało Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy w sprawie przymusowego wykupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnych. Zdaniem Kolegium, w argumentach przytoczonych w orzeczeniach uzasadnia właściwość Ministra w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Śląski powołał się na postanowienie NSA z dnia 28 grudnia 2007 r. sygn. akt II OW 66/07, w którym Sąd ten w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, wskazał jako właściwe SKO w Częstochowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie mógł być uwzględniony. Spór kompetencyjny, o rozstrzygnięcie którego zwróciło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie sprowadza się do tego, który organ administracji publicznej właściwy jest do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zawiercie z dnia [...] sierpnia 1977 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie art. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 ze zm.). W sprawie tej Wojewoda Śląski uznał się za organ niewłaściwy i przekazał sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu Częstochowie, to zaś nie przyjmując za uzasadnioną argumentację Wojewody wystąpiło z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu wskazując na właściwość w tej sprawie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sąd zważył, że postępowanie w tej sprawie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest w myśl art. 157 § 1 K.p.a. organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się stanowisko, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok SN z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98, OSNIAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Decyzja podlegająca w tej sprawie postępowaniu nadzorczemu została wydana przez Prezydenta Miasta Zawiercie na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Ustawa ta przewidywała przymusowy wykup nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, jeżeli gospodarstwa te wykazują niski poziom produkcji wskutek zaniedbań, a w szczególności niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej. Decyzje w sprawie wszczęcia postępowania, zatwierdzenia licytacji i przejścia własności wydawał naczelnik (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy). Powyższa ustawa utraciła moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ta ostatnia ustawa nie zawierała regulacji pozwalających na przymusowy wykup nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, natomiast w art. 39 ust. 4 i ust. 6 przewidziała środki przymusu w stosunku do właścicieli gruntów rolnych wyłączających te grunty z produkcji rolnej, aż do przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania. Przejęcie gruntów na rzecz Państwa mogło także nastąpić w przypadku odłogowania gruntów opuszczonych przez właściciela (art. 44 ustawy). Decyzje o przejęciu w obu przypadkach (art. 39 ust. 6 i art. 44) wydawał naczelnik gminy na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z 1982 r. Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną) sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej. Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 114, poz. 494). Z powyższym dniem przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w omawianych sprawach. Ogólne domniemanie właściwości tych organów z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło zatem dotyczyć tych spraw. Po pierwsze bowiem przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach. Po drugie zaś oczywistym jest, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy - właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skoro z dniem 1 stycznia 1992 r. zostały skreślone art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to tym samym wygasło z tym dniem zlecenie organom gminy właściwości w tych sprawach, o jakim była mowa w art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78) z dniem 25 marca 1995 r., która nie zawierała już regulacji pozwalającej na przejmowanie gruntów rolnych niewłaściwie zagospodarowanych na własność Skarbu Państwa. W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 r. i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej, w związku z reformą ustrojową Państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej Państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed dniem 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1968 r. oraz 1982 r. i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal. Skoro wskutek przedstawionych regulacji zaistniały wątpliwości co do określenia właściwości organu nadzorczego, to tylko w drodze rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego można ustalić organ właściwy uwzględniając w obowiązującym obecnie stanie prawnym kompetencje organów zbliżone przedmiotowo do spraw weryfikowanych w trybie nadzorczym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniach tego Sądu z dnia 7 maja 2008 r. II OSK 9/08, oraz z 28 sierpnia 2008 r. I OW 52/08 i I OW 53/08, w których poszukując takich zbliżonych przedmiotowo spraw Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił regulację zamieszczoną w art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1991 r., a w myśl której można było przejąć na własność Skarbu Państwa, za odpłatnością, nieruchomość rolną jeżeli wystąpił o to właściciel nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego (a zachodzą przy tym szczególne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy). Decyzję w przedmiocie przejęcia nieruchomości i ustalenia odpłatności w pierwotnym brzmieniu przepisu, wydawał organ właściwy do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, natomiast w wyniku nowelizacji tego przepisu ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464) właściwym w tych sprawach stał się rejonowy organ administracji rządowej, zaś po kolejnej nowelizacji ustawą z dnia 20 czerwca 1991 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 58, poz. 280) z dniem 21 sierpnia 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592) ta państwowa osoba prawna stała się Agencją Nieruchomości Rolnych. Dodać należy, iż art. 58 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w brzmieniu pierwotnym zawierał upoważnienie do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe zasady i tryb postępowania w sprawach o przejmowanie nieruchomości na własność Skarbu Państwa, w oparciu o które zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 listopada 1992 r. w sprawie stwierdzenia niemożliwości sprzedaży nieruchomości przez osoby uprawnione do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego rolników oraz przejmowania tych nieruchomości na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 89, poz. 445). Z przepisów § 2 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 oraz § 7 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że czynności związane z przejęciem na wniosek właściciela nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonuje w drodze decyzji Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencja ta została utworzona ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Zgodnie z przepisami tej ustawy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie należy do organów samorządu terytorialnego lecz do Agencji Nieruchomości Rolnych, która gospodaruje stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy także nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na podstawie decyzji administracyjnych. W obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi będącymi mieniem Skarbu Państwa, w tym dotyczącymi decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Pastwo, właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych. Organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa, wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów przez terenowe organy administracji państwowej należy poszukiwać więc przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ten zatem organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa, stosownie do art. 17 pkt 3 K.p.a. i organem właściwym do prowadzenia postępowania nadzorczego na podstawie art. 157 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując wniosek nie uznał za trafne stanowiska Wojewody w odpowiedzi na wniosek oraz zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 grudnia 2007 r. II OW 66/07 z uwagi na niepełną analizę zmieniającego się i obowiązującego stanu prawnego w tej materii. W obecnym stanie prawnym, po wejściu w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206) Wojewoda w myśl art. 3 ust. 1 pkt 7 jest wprawdzie organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a., lecz w sprawach dotyczących przejęcia własności nieruchomości rolnych nie można wywodzić jego właściwości. Aby zatem organ ten zarówno w postępowaniu instancyjnym jak i nadzwyczajnym mógł wydawać decyzję musi istnieć szczególna regulacja stanowiąca podstawę prawną do takiego działania. Z uwagi na to, iż przepisu takiego w odniesieniu do spraw o przejęciu nieruchomości rolnych, przewidującego właściwość Wojewody w obecnym stanie prawnym nie ma - uzasadniona jest właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi niezależnie od tego czy weryfikowana decyzja stała się ostateczna jako wydana przez organ pierwszej instancji, czy też była poddana kontroli instancyjnej przez Wojewodę. W sporze zainicjowanym przedmiotowym wnioskiem pozostaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie oraz Wojewoda Śląski. Jak z powyższego wynika żaden z organów nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej sporem, bowiem właściwy w tej sprawie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co także przyznaje wnioskodawca. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić wniosku i podlegał on oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.