I OW 105/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Szczecinie a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] lipca 1979 r. nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa za świadczenia emerytalne, gospodarstwa rolnego położonego we wsi R., stanowiącego byłą własność J. S. postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 4 września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Szczecinie, a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] lipca 1979 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa za świadczenia emerytalne, gospodarstwa rolnego położonego we wsi R. o pow. [...] ha, stanowiącego byłą własność J. S.. W uzasadnieniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wskazało, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] przekazał Kolegium do załatwienia według właściwości zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. wniosek J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] lipca 1979 r. nr [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 45 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uznało, że nie jest właściwe do załatwienia wskazanego wyżej wniosku. Właściwość miejscową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydaniu weryfikowanych decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Z dniem 1 stycznia 1992 r. kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym przejmowanie gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników przeszły na Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencję Nieruchomości Rolnych). Zatem zdaniem Kolegium organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstw rolnych jest - stosownie do art. 17 pkt 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprawujący nadzór nad działalnością Agencji. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie. Argumentację swoją poprowadził w tym kierunku, że w sprawach przejęcia nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa początkowo orzekały terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, następnie po wejściu w życie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198), kompetencje te przeszły na podstawie art. 5 pkt 19 b na organy administracji rządowej - kierownika urzędu rejonowego. Powyższy przepis został skreślony przez art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) do właściwości starosty przechodzą jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych administracji ogólnej i kompetencje kierowników tych urzędów. Dlatego też, gdyby takie sprawy były rozstrzygane obecnie właściwym organem byłby starosta tj. organ jednostki samorządu terytorialnego. Minister nadmienił również, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) uległ zmianie art. 17 pkt 1-3 k.p.a. i samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268 ze zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. tylko wtedy, gdy ustawy szczególne tak stanowią. W niniejszej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę, jako organ wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Szczecinie a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie z wniosku J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] lipca 1979 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa za świadczenia emerytalne, gospodarstwa rolnego położonego we wsi R., stanowiącego byłą własność J. S.. Istota sporu sprowadza się więc do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, jaki z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Rozpoznawany w przedmiotowej sprawie spór o właściwość dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] lipca 1979 r. wydanej na podstawie art. 45 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). W myśl art. 52 ust. 2 tej ustawy właściwym organem do orzekania o przejęciu gospodarstwa rolnego za emeryturę był Naczelnik Gminy jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Ustawa z dnia 27 października 1977 r. przestała obowiązywać w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 1983 r. ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268). Stosownie do art. 59 ust. 3 ostatnio wspomnianej ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało, podobnie jak we wcześniej obowiązującej ustawie, na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Terenowe organy administracji państwowej właściwości ogólnej i szczególnej przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 291) i ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną) sprawy określone w art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przekazane zostały do rejonowych organów administracji rządowej na podstawie art. 5 pkt 19 lit. b) ustawy kompetencyjnej. Z kolei art. 5 ustawy kompetencyjnej został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126). Natomiast sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin utraciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24). Art. 58 ust. 2 przywołanej ustawy przewiduje możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa za odpłatnością nieruchomości rolnej, jeżeli z wnioskiem takim wystąpi właściciel tej nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia (a zachodzą przy tym pewne szczególne okoliczności, o których mowa w 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy). Decyzję w przedmiocie przejęcia nieruchomości i ustalenia odpłatności pierwotnie wydawał organ właściwy do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, natomiast od dnia 1 stycznia 1992 r. wskutek zmiany art. 58 ust. 2 (Dz. U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464) rejonowy organ administracji rządowej, a od nowelizacji z 1992 r. ww. ustawy (Dz.U. z 1992 r. Nr 58, poz. 280) - z dniem 21 sierpnia 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja ta została utworzona ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Według przepisów tej ustawy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie należy do organów jednostek samorządu terytorialnego lecz do Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym także, stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy, nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na postawie decyzji administracyjnych. Skoro zatem w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo, związanym z prawem jej właściciela do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego rolników, właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa za emeryturę lub rentę rolniczą, nawet jeżeli wydane one zostały na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych w tym zakresie przez terenowe organy administracji rządowej - wcześniej przez terenowe organy administracji państwowej, bez względu na stopień organu (podstawowy czy wojewódzki), należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 8 i 9 ust. 2 tej ustawy organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest zatem, stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że właściwym w niniejszej sprawie do załatwienia wniosku J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] lipca 1979 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.