I OW 70/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.), Roman Ciaglewicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Wojewodą P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. P. o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości postanowił: wskazać Wojewodę P. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku B. P. o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, między tym Kolegium a Wojewodą P., w sprawie z wniosku B. P. zam. B. [...], który powołując się na § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wniósł o "stwierdzenie, że część działki nr [...] położnej w obrębie G. (obecnie część działki o nr [...]) nie podpadała pod działanie dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U z 1945r. nr 3, poz. 13 ze zm.) oraz dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostawionego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. nr 59, poz. 318 ze zm.), a tym samym stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] nr [...] w zakresie przejścia na rzecz Państwa nieruchomości w zakresie działki o nr [...] położonej w obrębie G. (obecnie część działki nr [...])" - wnosząc o wskazanie Wojewody P. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku B. P.. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał następujący stan faktyczny sprawy: postanowieniem z dnia [...], Wojewoda P. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. wskazany wyżej wniosek B. P. z dnia [...]., uznając się niewłaściwym do jego merytorycznego rozpoznania. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Wojewoda P., po otrzymaniu przedmiotowego pisma B. P., nie podjął wymaganych prawem czynności wyjaśniających mających na celu bezsporne ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, bezkrytycznie przyjmując, iż żądanie to dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji oznaczonej we wniosku. Kolegium stwierdziło, że w uzasadnieniu postanowienia przekazującego błędnie wskazano, iż podstawą wydania ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. był m.in. dekret z dnia 27 lipca 1949r., kiedy faktycznie nie został on wskazany jako podstawa prawna jej wydania. W treści tego aktu administracyjnego jako podstawę prawną organ wskazał: dekret z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz. 13), dekret z dnia 5 września 1947r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostawionego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. nr 59, poz. 318) zmienionego dekretem 28 września 1949r. (Dz.U z nr 53, poz. 404), oraz art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży PFZ oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17, poz. 71). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., oceny zasadności i dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie z wniosku B. P., może dokonać jedynie organ właściwy do prowadzenia postępowania dotyczącego oceny zasadności zastosowania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej do gruntów wskazanych przez wnioskodawcę. Kolegium wskazało, że zgodnie z powszechnie akceptowaną linią orzeczniczą oraz praktyką, organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia, iż dana nieruchomość (jej część) nie podpadała pod działanie przepisów wskazanego wyżej dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest właściwy miejscowo wojewoda. Natomiast przepisy powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. mogą stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część podpadała pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W związku z tym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej wskazanej w przedmiotowym podaniu przez Wojewodę P.. W odpowiedzi na wniosek, Wojewoda P. podtrzymał stanowisko zawarte we wskazanym wyżej postanowieniu, wskazując na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawomocne decyzje w analogicznych sprawach (przywołane w postanowieniu Wojewody P. z dnia [...] znak: [...] ). Wojewoda P. podał, że przesłanką przekazania sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. był przede wszystkim fakt, że przejęciem na rzecz Skarbu Państwa była objęta nieruchomości o pow. [...] ha w stosunku, do której nie mógł mieć zastosowania dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z ze sporem negatywnym powstałym pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Wojewodą P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] w zakresie przejścia na rzecz Państwa nieruchomości w zakresie działki o nr [...] położonej w obrębie G., wydanej na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., Nr 3, poz. 13) i dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostawionego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) zmienionego dekretem z dnia 28 września 1949 r. o zmianie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR ( Dz. U. Nr 59, poz. 404) oraz art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży PFZ oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Istota sprawy sprowadza się zatem do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji. W skazać w tym miejscu należy, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Podkreślić należy, że w dniu 1 lipca 1982 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, natomiast w art. 39 ust. 4 – wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazanie zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał naczelnika gminy do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 tej ustawy. Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną), sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej. Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). W tym dniu przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach. Ogólne domniemanie właściwości tych organów z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło dotyczyć tych spraw. Po pierwsze dlatego, że przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, także przez organy administracji rządowej. Po drugie zaś oczywistym jest, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy – właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skoro zatem z dniem 1 stycznia 1992 r. zostały skreślone art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to tym samym wygasło z tym dniem zlecenie organom gminy właściwości w tych sprawach, o jakim była mowa w art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) z dniem 25 marca 1995 r. Ustawa ta nie zawierała nowych regulacji pozwalających na przymusowe, nieodpłatne (w drodze decyzji administracyjnej) przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia, degradacji itp. W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal. Jednakże w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1991 r., przewidziano w art. 58 ust. 2 możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa za odpłatnością nieruchomości rolnej, jeżeli z wnioskiem takim wystąpi właściciel tej nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia (a zachodzą przy tym pewne szczególne okoliczności, o których mowa w 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy). Nietrafne jest zatem stanowisko Wojewody P. zawarte we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, że w niniejszej sprawie należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy, a co za tym idzie, jako organ wyższego stopnia wskazać samorządowe kolegium odwoławcze. Jeżeli bowiem od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez państwo, mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją już naczelnicy miast i gmin, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r. nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. W związku z powyższym nie można także przyjąć poglądu, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań, organem właściwym do rozpoznania wniosku B. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] nr [...] w zakresie przejścia na rzecz Państwa nieruchomości w zakresie działki o nr [...] położonej w obrębie G. jest Wojewoda P.. Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.