II GSK 20/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 571/10 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 571/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w G. przyznał R. S. płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatność ONW) na 2004 r. do gruntów rolnych wskazanych we wniosku strony z dnia [...] maja 2004 r. w łącznej wysokości 4918,92 zł. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie. Przyczyną wznowienia postępowania było wyjście na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które istniały w dniu wydania decyzji, ale nie były znane organowi, który tę decyzję wydał (art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."). Ustalono bowiem, że zgłoszone przez R. S. do płatności grunty rolne na działce [...] (obręb [...], gmina [...]) w 2004 r. były użytkowane przez M. L. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. organ I instancji, powołując się na art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie ONW"), uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. i przyznał R. S. płatność ONW na rok 2004 w kwocie 2708,27 zł. Organ uznał, że wnioskodawca nie wykazał, iż w dacie składania wniosku o płatność był posiadaczem działki [...], a zatem nie był uprawniony do otrzymania płatności ONW w roku 2004 r. za uprawę na tej działce. R. S. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jednakże prawomocnym wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2884/08, WSA w Warszawie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. z uwagi na brak odniesienia się przez organ do treści odwołania. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, ponownie orzekając w sprawie, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] lutego 2008 r. Zdaniem organu odwoławczego, w dniu złożenia wniosku obszarowego R. S. nie posiadał, to jest nie użytkował rolniczo, działki nr [...], przez co nie nabył prawa do płatności do tej nieruchomości. Potwierdzenie tej okoliczności stanowiła, w ocenie organu odwoławczego, m.in. treść aktu notarialnego z dnia 26 lutego 2004 r., którym R. i E. S. nabyli od H. M. własność działki [...], a także oświadczenia złożone w dniu [...] sierpnia 2005 r. przez R. S. i M. L. pod rygorem odpowiedzialności karnej. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Zarzucił m.in. naruszenie § 2 rozporządzenia ONW. Stwierdził, że to on użytkował działkę nr [...] w 2004 r. Wprawdzie zasiewów w 2003 r. dokonał M. L., jednak po zakupie nieruchomości skarżący czuł się jedynym posiadaczem działki i to on dokonywał czynności z zakresu upraw oraz zebrał plony w 2004 r. Na tym tle powstał konflikt między skarżącym a M. L., zakończony ostatecznie ugodą sądową, w wyniku której R. S. zapłacił M. L. stosowną kwotę tytułem zwrotu kosztów zasiewu. Wyrokiem z dnia 15 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Powołując się na treść § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW, Sąd pierwszej instancji podzielił dokonaną przez organ wykładnię tego przepisu, zgodnie z którą dla uzyskania płatności ONW nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto niezbędne jest faktyczne użytkowanie rolnicze gospodarstwa rolnego, przejawiające się w wykonywaniu zabiegów agrotechnicznych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji zasadnie uznały, że skarżący nie użytkował faktycznie gospodarstwa rolnego wiosną 2004 r., to jest w czasie składania wniosku o przyznanie płatności ONW. Wynikało to, zdaniem Sądu, z treści: 1) § 4 aktu notarialnego z dnia 26 lutego 2004 r., w którym strony umówiły się, że wydanie działek nr [...] i [...] nastąpi najpóźniej w dniu 1 sierpnia tamtego roku, 2) oświadczenia M. L. złożonego – pod rygorem odpowiedzialności karnej – w dniu [...] sierpnia 2005 r., że wiosną 2004 r. użytkował działkę ewidencyjną nr [...] i stosował na niej pełne nawożenie azotowe oraz ochronę chemiczną przeciwko chorobom i szkodnikom rzepaku, 3) oświadczenia skarżącego złożonego – pod rygorem odpowiedzialności karnej – w dniu [...] sierpnia 2005 r., że prawdą jest, iż w roku 2004 na powierzchni 3,56 ha częściowo zabiegi agrotechniczne wykonywali pracownicy M. L. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała istotnego znaczenia kwestia zawarcia ugody sądowej przed Sądem Rejonowym w G. w sprawie z powództwa M. L. przeciwko skarżącemu o zapłatę (sygn. akt [...]). Okoliczność ta nie świadczyła o tym, że w dniu złożenia wniosku obszarowego skarżący wykonywał jakiekolwiek prace na spornym gruncie, a jedynie potwierdzała treść oświadczenia złożonego [...] sierpnia 2005 r., że na skutek ugody sądowej dokonał zapłaty za zabiegi agrotechniczne wykonane przez M. L. w 2004 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w postępowaniu administracyjnym nie doszło również do naruszenia przepisów procesowych, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności skarżący nie wykazał, że naruszenie przez organ I instancji art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył R. S. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Powołując się na podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a.") kasator zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.; dalej powoływana jako "ustawa o płatnościach bezpośrednich"), art. 65 i art. 89 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania do sytuacji, w której znalazł się skarżący, a w szczególności, iż zapis w § 4 aktu notarialnego zakupu działki nr [...] wskazujący datę końcową (1 sierpnia 2004 r.) wydania nieruchomości skarżącemu przez zbywcę wyklucza objęcie w posiadanie przedmiotowej działki na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Powołując się na podstawę z art. 174 pkt 2 zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie administracyjne dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności niewłaściwą, bowiem dowolną ocenę dowodów w postaci oświadczenia skarżącego oraz świadka M. L., aktu notarialnego z dnia 26 lutego 2004 r., ugody sądowej zawartej przed Sądem Rejonowym w G. w sprawie [...], a także poprzez utrudnianie przez organ dostępu do akt sprawy oraz uniemożliwienie stronie zapoznanie się i wypowiedzenie co do zgromadzonego materiału przed wydaniem decyzji, a nadto brak uzasadnienia postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że postanowienie o wznowieniu postępowania rażąco naruszało art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie zawierało uzasadnienia. Podniósł, że w okresie między datą nabycia działki a dniem złożenia wniosku obszarowego skarżący wykonywał określone prace na działce nr [...], na co wskazuje jego oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2005 r., w którym wskazał, iż M. L. tylko częściowo realizował prace rolne na tej działce, mając na myśli rok 2003, a następnie prace te wykonywał właśnie wnioskodawca. Z oświadczenia tego nie wynika, że zabiegi na gruncie wykonywane przez pracowników M. L. miały miejsce w 2004 r.; skarżącemu chodziło bowiem o fakt dokonania zasiewu, co miało miejsce w 2003 r. Kasator stwierdził ponadto, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 10 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strona została bowiem pozbawiona możliwości złożenia wniosków dowodowych i wskazania dowodów, które zmierzałyby do wykazania stanu posiadania przedmiotowej działki [...] w rozumieniu ustawy. Zdaniem skarżącego, organ w trakcie postępowania administracyjnego nie tylko utrudniał dostęp do akt postępowania, ale również prowadził postępowanie przewlekle, naruszając art. 12 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny najpierw ocenił zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem gdyby zarzuty akceptacji przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń i wadliwego postępowania dowodowego okazały się trafne, rozpatrywanie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne. Kasator jako naruszony wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jednak nie wymienił wszystkich przepisów k.p.a., których naruszenie zaakceptował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, a jedynie wyjaśnił, że chodzi mu o dowolną ocenę dowodów, uniemożliwienie stronie zapoznania się z materiałem dowodowym oraz brak uzasadnienia postanowienia o wznowieniu. Takie sformułowanie zarzutów procesowych nie jest wystarczające, jednak Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał te zarzuty, bowiem z ich uzasadnienia wynika zakres zaskarżenia. Zarzuty procesowe należy uznać za nieusprawiedliwione. Zaczynając od braku uzasadnienia postanowienia o wznowieniu postępowania wskazać należy, że zgodnie z art. 124 § 4 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie zażalenie służy, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, jednak żaden przepis nie przewiduje zaskarżalności tego postanowienia zażaleniem. Zatem skoro postanowienie o wznowieniu nie jest zaskarżalne zażaleniem (a nie jest także postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie) i nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, to nie wymaga ono uzasadnienia. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które jest w istocie postanowieniem o wszczęciu postępowania w trybie wznowienia, zatem powinno zawierać wskazanie przesłanek uzasadniających wznowienie oraz powinno być doręczone wszystkim stronom, nie wymaga natomiast uzasadnienia. Omawiany zarzut kasacyjny jest zatem nieusprawiedliwiony. Nie jest także trafny zarzut błędnej akceptacji przez Sąd naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a. Podstawę kasacyjną stanowi tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej organ I instancji nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Nie miało to jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż organ II instancji pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r., przed wydaniem decyzji, dokonał stosownego zawiadomienia. Strona ani nie skorzystała możliwości wskazanych w zawiadomieniu, ani też nie złożyła żadnych wniosków dowodowych. Zatem uznać należy, że strona mogła wnosić wszelkie wnioski dowodowe przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia, czego jednak nie uczyniła. W tym stanie rzeczy brak powiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. przez organ I instancji nie miał wpływu na sytuację strony, gdyż strona - mając możliwość skorzystania z omawianego uprawnienia - nic nowego do sprawy nie wniosła. Podkreślić należy, że wniosek dowodowy o przesłuchanie świadka P. S. złożony został dopiero w skardze do Sądu, co oczywiście nie mogło być skuteczne, gdyż sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego i nie ustala faktów, a jedynie kontroluje działalność administracji publicznej. W tym stanie rzeczy omawiany zarzut jest nieusprawiedliwiony. Nie jest trafny zarzut dowolnej oceny dowodów. Z przedłożonych dowodów wynika jednoznacznie, że między R. S. a M. L. doszło do konfliktu i procesu sądowego na tle rozliczenia nakładów poniesionych przez M. L. związanych z uprawą rzepaku na działce [...] zgłoszonej do dopłat w 2004 r. przez R. S. Jest niesporne, że R. S. kupił działkę nr [...] dnia 26 lutego 2004 r., a działka ta nie została mu w tej dacie wydana. Jest niesporne, że M. L. obsiał działkę nr [...] rzepakiem ozimym w 2003 r. i stosował zabiegi agrotechniczne w 2004 r. Jest też niesporne, że za zasiew i uprawę wnioskodawca zapłacił M. L. 7.500 zł w wykonaniu ugody sądowej (oświadczenie R. S. złożone na rozprawie administracyjnej). Zgodnie z oświadczeniem M. L. (z dnia [...] sierpnia 2005 r.), któremu nie zaprzeczył wnioskodawca, M. L. stosował w 2004 r. pełne nawożenie oraz ochronę chemiczną. R. S. potwierdził natomiast w swoim oświadczeniu z tej samej daty, że pracownicy M. L. wykonywali częściowo zabiegi agrotechniczne na spornej działce, za które to zabiegi zapłacił M. L. w wykonaniu ugody sądowej. Jest niesporne, że rzepak został zebrany w 2004 r. przez R. S., jednak okoliczność ta nie ma wpływu na ustalenie użytkowania rolniczego działki nr [...] w dacie złożenia wniosku ([...] maja 2004 r.), bowiem zbiory rzepaku następują nie wcześniej niż w lipcu. Kasator nie przedstawił żadnych dowodów ani nawet własnego jednoznacznego oświadczenia, z których wynikałoby, że wbrew wskazanym wyżej dokumentom przejął działkę w posiadanie i uprawiał ją nie później niż w dacie złożenia wniosku tj. w dniu [...] maja 2004 r. Uznając, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, że R. S. posiadał i uprawiał działkę w dacie złożenia wniosku o dopłaty, organ nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a Sąd pierwszej instancji trafnie te ustalenia zaakceptował. Omawiany zarzut kasacyjny uznać należy zatem za nieusprawiedliwiony. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie zaś z art. 176 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacji i ich uzasadnienie. Art. 174 p.p.s.a. wskazuje, że podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że obowiązkiem kasatora jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 741/05, Lex nr 201531; z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 383/05, Lex nr 187517; z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2574/05, Lex nr 173331; z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt I FSK 4/05, Lex nr 173353; z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 236857 i wiele innych). Skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji, a kasator powinien wskazać, jakich uchybień dopuścił się Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pierwszy zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego podaje jako naruszone przepisy art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.), art. 65 kc i art. 89 kc poprzez przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania do sytuacji, w której znalazł się skarżący. Tak sformułowany zarzut musi być uznany za nieusprawiedliwiony. Kasator nie dostrzegł, że sprawa niniejsza dotyczy tzw. płatności ONW i nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy wymienionej w zarzucie kasacyjnym, która to ustawa dotyczy innego typu płatności, mianowicie tzw. płatności bezpośrednich. Skoro przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich w żaden sposób nie znajdują zastosowania do dopłat ONW, to nie mogły zostać w żaden sposób naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że nie chodzi o zwykłą omyłkę pisarską przy formułowaniu zarzutu, ale o konsekwentne, w toku całego uzasadnienia skargi kasacyjnej, powoływanie się na przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich, która nie znajduje zastosowania w sprawie niniejszej. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 65 kc i 89 kc. Sąd nie dokonywał żadnych zabiegów interpretacyjnych aktu notarialnego z dnia 26 lutego 2004 r., zatem nie naruszył art. 65 kc. Treść § 4 aktu notarialnego nabycia nieruchomości jest zupełnie jednoznaczna i Sąd pierwszej instancji przytoczył ją w uzasadnieniu wyroku. Sąd ten trafnie stwierdził, że z powołanego postanowienia umowy nabycia nieruchomości wynika, iż nieruchomość zostanie wydana nabywcy nie później niż 1 sierpnia 2004 r. Zauważyć należy, że postanowienie § 4 aktu notarialnego nie ustanawia warunku, o którym mowa w art. 89 kc, a jedynie zastrzega termin wydania nieruchomości, zatem zarzut, że naruszony został art. 89 kc jest nieusprawiedliwiony, gdyż przepis ten nie znajdował zastosowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z treści § 4 aktu notarialnego wynika jedynie, iż aż do dnia 1 sierpnia 2004 r. niewydanie nieruchomości nabywcy było zgodne z wolą obu stron umowy i zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że treść aktu notarialnego nie jest dowodem, iż wnioskodawca posiadał nieruchomość w dniu [...] maja 2004 r. Pierwszy zarzut kasacyjny uznać zatem należy za nieusprawiedliwiony w całości. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.