II OSK 1409/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 72/10 w sprawie ze skargi Województwa Lubelskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 1 grudnia 2009 r. nr NK.II.0911/415/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego nr XXXVII/668/2009 z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony dóbr kultury 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Województwa Lubelskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r., II SA/Lu 72/10, po rozpoznaniu skargi Województwa Lubelskiego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 1 grudnia 2009 r. nr NK.II.0911/415/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 2009 r. nr XXXVII/668/2009 w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony dóbr kultury. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Uchwała Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 6 listopada 2009 r. nr XXXVII/668/2009 w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony dóbr kultury została podjęta na podstawie art.7a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U z 2001 r. nr 13, poz.123 ze zm. – dalej powoływana jako "u.dz.kult." lub "ustawa o działalności kulturalnej"). "Zarząd Województwa Lubelskiego [...] w formie uchwały przyznaje nagrody" (§ 2 uchwały). "Uchwały w sprawie przyznania nagród zostaną zamieszczone na stronach internetowych Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego (§ 10 uchwały). "Od decyzji Zarządu Województwa Lubelskiego nie przysługuje prawo odwołania." (§ 11 uchwały). b) Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 grudnia 2009 r., nr NK.II.0911/415/09 wydanym, na podstawie art.82 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., nr 142,poz.1590 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.s.w.") Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność §§ 10 i 11 uchwały oraz punktu 5 w rozdziale II. załącznika do uchwały w brzmieniu "zameldowania" Powyższa uchwała jest aktem prawa miejscowego, albowiem jej adresat został określony abstrakcyjnie, uchwała zawiera normy postępowania o charakterze generalnym, przeznaczone do wielokrotnego zastosowania. Uchwała będzie zatem wchodziła w zakres szerokiej podstawy prawnej decyzji administracyjnych dotyczących przyznawania nagród, skierowanych do indywidualnych podmiotów, posiadających opisane w niej osiągnięcia w twórczości artystycznej, upowszechnianiu i ochronie dóbr kultury. Uchwały te wymagają przeprowadzenia typowej procedury administracyjnej, składającej się z trzech klasycznych faz: złożenia wniosku, jego rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcia wydane w toku tej procedury mają charakter władczy i jednostronny, kwalifikujący bądź do przyznania nagrody, bądź do negatywnego rozpatrzenia wniosku. Akty te podejmowane są przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej. W ocenie organu nadzoru nie można sprawy indywidualnej załatwiać uchwałą o przyznaniu nagrody, ani - pismem informującym stronę o nieprzyznaniu nagrody, albowiem Kodeks postępowania administracyjnego takich form nie przewiduje. Zarówno przyznanie nagrody, jak i odmowa jej przyznania musi mieć formę decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna gwarantuje adresatom ochronę ich praw, w tym - prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Z regułami tym sprzeczne są §§ 10 i 11 uchwały Wprowadzenie do załącznika stanowiącego wzór wniosku o przyznanie nagrody wymogu podania miejsca zameldowania kandydata nastąpiło bez podstawy prawnej i sprzecznie z art.1 ust.1 w związku z art.14 u.s.w., które wyznaczają zakres działania województwa i określają jego zadania. Stałe zamieszkanie jest pojęciem prawa cywilnego (art.25 k.c.) natomiast obowiązek zameldowania jest obowiązkiem o charakterze administracyjnym. Zatem o stałym zamieszkiwaniu na terenie gminy nie świadczy fakt zameldowania, lecz przesłanki wskazane w art.25 k.c. W ocenie organu nagrody mogą być przyznawane mieszkańcom województwa, a kwestia miejsca zameldowania nie może mieć znaczenia prawnego. c) Województwo Lubelskie w skardze podniosło, iż z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody nie wynika, aby uchwała pozostawała w sprzeczności z określonym przepisem prawnym i rozstrzygnięcie to nie wskazuje wprost istotnego naruszenia prawa. Wojewoda błędnie uznał, że przyznanie nagrody jest decyzją administracyjną, czym naruszył art.78 ust.2 w związku z art.82 ust.1 u.s.w. Organ może wydać decyzję jedynie wtedy, gdy prawo materialne umocowuje go do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Żaden przepis prawa materialnego nie upoważnia do wydania decyzji o przyznaniu twórcy nagrody. Ostatni zarzut organu nadzoru dotyczy "zameldowania" (rozdział II pkt 5 załącznika do uchwały) nie jest istotnym naruszeniem prawa i organ nadzoru powinien ograniczyć się do stwierdzenia, że zapis ten został podjęty z naruszeniem prawa. 2. Wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r., II SA/Lu 72/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 1 grudnia 2009 r. nr NK.II.0911/415/09. Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i przyznawać doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony dóbr kultury. Artykuł art.7a ust.1 u.dz.kult. wyraźnie upoważnia organy samorządu terytorialnego do określenia w drodze uchwały szczegółowych zasad, trybu i formy przyznawania nagród oraz ich wysokości. Zwrot "zasady i tryb przyznawania" obejmuje kompetencję organu samorządowego (Sejmiku Województwa) do wskazania formy orzeczenia przyznającego nagrodę oraz organu samorządu województwa właściwego w tej sprawie (a więc np. uchwały zarządu województwa, jak w przedmiotowej uchwale Sejmiku). W ocenie Sądu I. instancji, skoro ustawa o działalności kulturalnej nie wskazuje wprost formy przyznania nagrody, to niedopuszczalne jest domniemanie, że właściwą formą ma być decyzja administracyjna. Gdyby intencją ustawodawcy było ustalenie formy decyzji, to rozstrzygnąłby o tym wprost w ustawie. Podnosząc prawo do odwołania się od decyzji w sprawie nagrody, organ nadzoru przyznaje swoiste roszczenie o tę nagrodę. Tymczasem szczególny charakter nagrody wiążący się z nieostrymi, ocennymi kryteriami jej przyznawania sprzeciwia się konstruowaniu takiego roszczenia. Również z tego względu forma uchwały organu samorządowego w sprawie przyznania nagrody wydaje się być właściwa. Ponadto Wojewoda bezzasadnie stwierdził nieważność załącznika do uchwały w części obejmującej rozdział II pkt 5 w brzmieniu "zameldowania" jako naruszającego prawo w sposób istotny. Załącznik ten stanowi wzór wniosku o przyznanie nagrody. Rozdział II tego załącznika dotyczy danych osobowych kandydata (oprócz kwestionowanego miejsca zameldowania także m.in. numer PESEL, numer NIP, numer konta bankowego i adres Urzędu Skarbowego) i ma służyć wykonaniu uchwały o przyznaniu nagrody. Wbrew sugestii organu nadzoru taka treść załącznika (który nie ma przecież charakteru normatywnego) nie ogranicza możliwości przyznania nagrody tylko dla osób zameldowanych na terenie województwa lubelskiego ani nawet do mieszkańców województwa. W świetle § 2 uchwały nagradzane osiągnięcia mogą mieć osoby nie tylko zameldowane, ale również w ogóle nie zamieszkałe w województwie lubelskim. Ani z treści uchwały ani z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wynika, by nie mogły one otrzymać przedmiotowej nagrody. 3. W skardze kasacyjnej Wojewoda Lubelski wniósł o uchylenie wyroku z dnia 11 marca 2010r, II SA/Lu 72/10, i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono błędną wykładnię art.7a u.dz.kult. poprzez przyjęcie, że statuuje on kompetencję Sejmiku Województwa do dowolnego określenia formy przyznania nagrody określonej w tym przepisie. Sąd błędnie interpretuje również art.1 ust.1 w związku z art.14 u.s.w. w zw. z art.7a u.dz.kult. Miejsce zameldowania kandydata nie ma żadnego znaczenia prawnego w kontekście unormowań uchwały. 4. Samorząd Województwa Lubelskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A: W niniejszej sprawie sporna jest prawna forma przyznawania nagród, procedura w ramach której te nagrody powinny być kontrolowane oraz pozycja prawna zainteresowanych podmiotów, jak również - organ, który powinien być właściwy do przyznawania nagród. Źródłem tego sporu jest lapidarna, nieprecyzyjna regulacja art.7a u.dz.kult. Nic więc dziwnego, że właśnie ten przepis jest główną podstawą kasacyjną skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Lubelskiego. B: Punktem wyjścia musi być ustalenie charakteru prawnego nagrody oraz charakteru prawnego uchwały, określającej szczegółowe zasady i tryb przyznawania nagród, jak również ich wysokość. Sąd I.instancji prawidłowo przyjął (choć w żadnym miejscu wyraźnie tego nie napisał), że sporna uchwała jest aktem prawa miejscowego, co wyraźnie wynika z art.7a ust.3 u.dz.kult.. Skoro minister wydaje rozporządzenie, które bez wątpienia jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art.87 ust.1 Konstytucji RP), to nie ma powodów, aby odmiennie kwalifikować analogiczną (choć w skali województwa) uchwałę, mającą za przedmiot nagrody wojewódzkie. Ani § 29 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz.U.nr 100, poz.908), ani żaden inny obowiązujący przepis nie uzasadniają pomniejszanie roli załącznika do aktu prawa miejscowego. Wbrew więc poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s.8), załącznik zaskarżonej uchwały ma taki sam normatywny charakter i taką samą moc wiążącą jak zasadnicza część uchwały, pomimo że załącznik reguluje sprawy bardziej szczegółowe. Skoro sporna uchwała jest aktem (źródłem) prawa miejscowego, więc właściwym do jej podjęcia jest sejmik województwa (art.89 u.s.w.). C: Powyższe ustalenia pozwalają na ocenę zasadności kwestionowania przez skarżącego Wojewodę tezy Sądu I.instancji, że przyznanie nagrody nie następuje w formie decyzji w rozumieniu art.104 K.p.a., zaskarżalnej w administracyjnym toku instancji. Tak jak nie budzi wątpliwości kompetencja sądu administracyjnego do kontrolowania kwestionowanej uchwały i rozstrzygnięcia nadzorczego, tak nie można mieć wątpliwości, że czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego, jest przyznanie i odmowa przyznania nagrody w rozumieniu "Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać [...] doroczne nagrody" (art.7a ust.1 zd.1 u.dz.kult.). Zwrot "mogą ustanawiać" pozostawia sejmikowi województwa swobodę w wyborze momentu wprowadzenia na swoim terenie nagrody tego rodzaju i zasad jej funkcjonowania. Brak podjęcia uchwały przewidzianej w art.7a u.dz.kult. nie daje nikomu możliwości skutecznego domagania się (środkami prawnymi, w tym – skargą na bezczynność) wydania uchwały i ustanowienia w danym województwie tego rodzaju nagrody. Katalog prawnych form działania administracji publicznej, jakie można brać pod uwagę w niniejszej sprawie określony został przez art.3 § 2 P.p.s.a. Wojewoda jest zdania, że należy wskazać na punkt 1 tego wykazu czyli na decyzję, stosownie do ogólnego domniemania w sprawie prawnej formy załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny podziela opinię Samorządu Województwa Lubelskiego, że w niniejszej sprawie powyższe domniemanie zostało uchylone (na zadzie wyjątku) przez art.7a u.dz.kult. na rzecz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego innych niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art.3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Sąd uznaje mianowicie za ważny i przekonujący argument podniesiony przez pełnomocnika Samorządu w skardze do Sądu I.instancji oraz na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, że charakter i funkcja nagrody wykluczają zastosowanie decyzji. Nagroda będzie przejawem uhonorowania twórczych dokonań artysty, jak również — dokonań w dziedzinie upowszechniania i ochrony kultury. Artykuł 3 § 2 P.p.s.a. ustala, że autorytatywna wypowiedź organu administracyjnego na temat indywidualnej sytuacji prawnej może przybierać postać decyzji (pkt 1), postanowienia (pkt 2), czynności materialno-technicznej (pkt 4) bądź innego aktu organu samorządowego (pkt 6). Dlatego można zgodzić się z Samorządem, że decyzja (pkt 1) wraz z poprzedzającym ją jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym i tokiem instancji nie jest adekwatnym sposobem uhonorowania, wyrażenia uznania "za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury". Jest to istotna dyrektywa dla ustalenia organu, właściwego do przyznania dorocznej nagrody. Ogólna reguła art.46 u.s.w. ["Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej."] każe domniemywać właściwość marszałka województwa, ale reguła ta obejmuje wyłącznie decyzje w rozumieniu art.104 K.p.a. i art.3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Z kolei art.7a ust.1 in fine u.dz.kult. ogranicza się do stwierdzenia, że "jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i przyznawać doroczne nagrody." Jednostka samorządu terytorialnego działa poprzez swoje organy, co w przypadku samorządu województwa oznacza działanie przez sejmik i zarząd (art.15 u.s.w.). Porównanie art.18 ust.1 u.s.w. ("Do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy...") z art.41 ust.1 u.s.w. ("Zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.") prowadzi do wniosku, że art.7a ust.1 in fine u.dz.kult. w związku z art.41 ust.1 u.s.w. przesądził o kompetencji zarządu województwa do podjęcia uchwały o przyznaniu konkretnemu podmiotowi konkretnej dorocznej nagrody w rozumieniu tego przepisu. Tak ukształtowana nagroda nie zostaje całkowicie wyjęta spod zewnętrznej kontroli, skoro akty wymienione w art.3 § 2 pkt6 P.p.s.a. mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego w trybie art.52 § 4 P.p.s.a. D: Nie można uwzględnić zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie w jakim dotyczy zameldowania kandydata do nagrody (załącznik, rozdział II, pkt 5). Prawidłowo Sąd I.instancji (s.8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) i odpowiedź na skargę kasacyjną Samorządu Województwa Lubelskiego (s.8) podważają stanowisko organu nadzoru w tym zakresie. Uchwała w żadnym miejscu nie ogranicza kręgu potencjalnych beneficjentów nagrody określonego w § 2 ust.1 uchwały. Adres ma cele czysto identyfikacyjne. E: Mając powyższe na uwadze, orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczona na podstawie art.204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art.87 u.s.w.