II OSK 2395/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 570/10 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 570/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Śremie, działając na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku dawnej przetwórni warzywno-mięsnej na przetwórnię krwi i pierza pochodzących z uboju drobiu na mączkę keratynową, wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku, oraz nałożył na Przedsiębiorstwo [...] obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, dokumentów wyszczególnionych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym: opisu i rysunku określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania, zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Burmistrza Śremu o zgodności zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ekspertyzy technicznej. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie i wskazał na swoje ustalenie, że samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu została dokonana przez przedsiębiorstwo [...] w ostatnich czterech miesiącach 2004 roku, a na pewno po 10 września 2004 r. Postanowienie zostało opatrzone pouczeniem o braku możliwości złożenia zażalenia i doręczone "S. P. pełnomocnikowi [...]". Od opisanego postanowienia zażalenie złożył radca prawny M. M. Powołując się na pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnik podkreślił, że S. P. nie jest pełnomocnikiem strony, a działania organu naruszają przepisy art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. Nadto organ pominął znajdujący się w aktach sprawy wniosek strony o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku oraz nie zawiadomił strony o zakończeniu postępowania, uniemożliwiając zajęcie stanowiska w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Śremie z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. Uzasadniając wskazał, że zażalenie na postanowienia wydawane w toku postępowania przysługuje jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w trybie art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego, zaś przepis ten nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. Złożenie zażalenia na takie postanowienie jest niedopuszczalne. W myśl art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, zaś organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji będzie obowiązany ustosunkować się również do zarzutów skierowanych przeciwko niezaskarżalnemu postanowieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik strony skarżącej, radca prawny M.M. wskazał, że sprawa, wbrew twierdzeniom powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie ogranicza się do problematyki dopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 71a Prawa budowlanego, gdyż problem dotyczy naruszenia prawa strony skarżącej do korzystania z usług pełnomocnika na każdym etapie postępowania administracyjnego oraz naruszenia obowiązku dokonywania doręczeń pełnomocnikowi. Celowe pomijanie pełnomocnika powoduje, że strona nie może działać w postępowaniu w sposób prawidłowy i zabezpieczający własne interesy. W ocenie skarżącego twierdzenie o braku możliwości kontroli instancyjnej oraz sądowej postanowień wydanych w trybie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego jest nie do przyjęcia. Przepis art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 141 § 1 k.p.a., interpretowany w sposób zaproponowany przez organ administracji, jest sprzeczny z treścią art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 września 2010r., sygn. akt IV SA/Po 570/10 oddalił skargę M. P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. Sąd rozpoznający skargę wskazał, iż art. 71a Prawa budowlanego reguluje kwestię zwalczania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W przypadku zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia właściwy organ ma obowiązek wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego oraz wyznaczyć termin, w którym osoba dokonująca samowolnej zmiany sposobu użytkowania ma obowiązek przedstawić dokumenty wymagane przy dokonywaniu zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu, wymienione w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Etapem końcowym postępowania jest sprawdzenie wykonania nałożonych obowiązków i w przypadku stwierdzenia ich wykonania – ustalenie opłaty legalizacyjnej, natomiast w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków albo dalszego użytkowania obiektu, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Za chybiony Sąd uznał więc zarzut skargi, że na etapie postanowienia wydanego w trybie art. 71a ust. 1 organ ma obowiązek powiadomić stronę o zakończeniu postępowania. W przedmiotowej sprawie brak jest również podstaw do badania czy i kiedy Przedsiębiorstwo [...] wystąpiło o zmianę sposobu użytkowania obiektu. Zdaniem Sądu, nie mogło być także przedmiotem oceny, w niniejszym postępowaniu, czy i jak miało ono wpływ na prawidłowość postępowania legalizacyjnego czy też decyzji wydawanej w trybie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Za niesporne Sąd I instancji uznał, że na postanowienia wydawane w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 zażalenie nie przysługuje. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poza normami o charakterze materialnym zawiera również normy o charakterze procesowym. W przepisach proceduralnych określa się sposób postępowania przed organami albo instytucjami, strony i innych uczestników postępowania, ich prawa i obowiązki w postępowaniu oraz rodzaje rozstrzygnięć, które zapadają w postępowaniu i tryb ich wzruszania. Skoro przepisy ustawy Prawo budowlane nie mówią o możliwości wzruszenia postanowienia wydawanego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2, to organ I instancji winien pouczyć stronę o tym, że środek zaskarżenia od wydanego postanowienia nie przysługuje, a złożenie zażalenia musi skutkować tym, że organ odwoławczy nie zajmując się merytoryczną stroną postanowienia musiał wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia (art. 123 § 1 i § 2 i ar. 134 k.p.a.). Sąd nie podzielił także zarzutów skargi, że niemożność złożenia zażalenia na postanowienie wydawane w trybie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że ograniczenie prawa zażalenia tylko do postanowień, których zaskarżalność została uregulowana expressis verbis w przepisach nie wyłącza możliwości prawnej obrony strony. Strona może bowiem kwestionować wydane postanowienie w odwołaniu od decyzji, kwestionując zarówno wszczęcie postępowania, rozstrzygnięcie co do meritum sprawy jak i prawidłowość wydania samego postanowienia. Dodał także, że art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wymaga aby zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części była poprzedzona zgłoszeniem właściwemu organowi. Toteż dążenie organu nadzoru budowlanego do zwalczania samowoli, wynika nie tylko z przepisów prawa budowlanego, ale i z przepisów art. 83 Konstytucji RP w związku z art. 87 Konstytucji. Skarżący powołując się na naruszenie art. 2 Konstytucji winien zauważyć, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu trwa od 2004 roku, a fakt, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu został przesądzony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 390/08. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozważnie wszystkich zarzutów zawartych w skardze; 2) art. 71 a ust. 1 ustawy Prawo budowlanego, poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Strona wskazała, iż w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie wywiązał się z obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów określonych w skardze. Istotny dla strony skarżącej zarzut uchybień w zakresie udziału pełnomocnika w toku postępowania przed organami administracyjnymi, został jedynie zasygnalizowany w referowaniu treści skargi, jednakże nie został już dalej poddany ocenie w części wyroku obejmującej analizę prawną sprawy. Kasator nie podzielił także wskazania Sądu, iż brak jest podstaw do badania czy i kiedy skarżący wystąpił o zmianę sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny legalności i prawidłowości działania organów administracyjnych, gdyż ustalenie tego faktu powoduje, iż całe postępowanie legalizacyjne było bezprzedmiotowe i powinno być umorzone. Ponadto zagadnienie to mieści się w zakresie kognicji Sądu ze względu na to, iż jest ono elementem kontrolowanego postępowania. W ocenie strony, znamiennym jest, iż Sąd I instancji w ostatniej części wyroku wskazuje na to, że przepis art. 71 a Prawa budowlanego wymaga, aby zmiana użytkowania była poprzedzona zgłoszeniem właściwemu organowi czyniąc więc z tej okoliczności, kwestię istotną dla sprawy, jednocześnie uchyla się jednak od ustaleń, czy zgłoszenie takie nastąpiło, co rodzi istotną sprzeczność w działaniach składu orzekającego. Zdaniem skarżącego, zawężenie kwestii rozpoznawanych przez Sąd jedynie do zagadnień dopuszczalności zażalenia, nie może być satysfakcjonujące w kontekście normatywnych obowiązków zawartych w przepisach procesowych oraz utrwalonej praktyce sądownictwa administracyjnego. Nie do zaaprobowania jest, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, twierdzenie o braku możliwości kontroli instancyjnej oraz sądowej postanowień wydanych w trybie art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego. Są to bowiem postanowienia głęboko ingerujące w prawa i obowiązki podmiotów prywatnych, a przy tym istnieje możliwość arbitralnego rozstrzygnięcia, które wyłącza dany obiekt z użytkowania na okres zakreślony przez organ nadzoru. System prawny nie może bowiem kreować sytuacji, w której jedyną drogą do oceny merytorycznej rozstrzygnięcia administracyjnego jest naruszenie nałożonego obowiązku przez obywatela, przez co naraża się on na określone sankcje i dopiero postępowanie w ten sposób uruchomione pozwala na kontrolę wydanych wcześniej rozstrzygnięć. Na takim zaś stanowisku interpretacyjnym stoi organ administracyjny. Zgodnie z tą intuicją legislacyjną, kontrolę postanowienia z art. 71 a ust. 1 umożliwia dopiero naruszenie obowiązku i wydanie stosownej decyzji zgodnie z treścią art. 71 a ust. 4 prawa budowlanego, od której można wnieść odwołanie, a w konsekwencji skargę sądowo- administracyjną. Zdaniem kasatora, mając na względzie normy rangi konstytucyjnej, które konstytuują Polskę jako demokratyczne państwo prawa, należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zażaleń na postanowienia z art. 71a ust. 1, mimo iż nie zostało to wprost ujęte w komentowanym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; oraz na 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W związku z brakiem stwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, rozpoznaniu podlega zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać należy, iż przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd I instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem zarzut naruszenia omawianego przepisu ustawy p.p.s.a. i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniają. Argumentacja strony wnoszącej skargę kasacyjną w tym zakresie w istocie stanowi jedynie powtórzenie wywodów już podniesionych w zwykłym środku zaskarżenia. Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a granice sądowej kontroli wyznaczają granice sprawy administracyjnej, której dotyczy zaskarżony akt. Sąd administracyjny nie jest związany przy takiej kontroli zarzutami sformułowanymi w skardze. Z tego wynika, że Sąd I instancji nie musi odnosić się do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów i przytaczanej argumentacji, jeżeli nie mają one istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008r., sygn. akt II FSK 1225/07, Lex nr 530455). Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu było postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Powyższe oznacza, iż na gruncie rozpoznawania niniejszej sprawy, Sąd I instancji nie był obowiązany do odniesienia się do zarzutów skargi, które nie odnosiły się wprost do legalności kontrolowanego orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Sąd nie był zobowiązany do badania legalności i zasadności wydania postanowienia organu I instancji w trybie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Mógł on, ale nie musiał odnieść się do wszystkich zarzutów w uzasadnieniu wyroku, ewentualnie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, odnieść się ubocznie. Z tego też powodu powyższy zarzut skargi nie może być uwzględniony. Za chybiony uznał Naczelny Sąd Administracyjny również zarzut naruszenia art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, albowiem wskazany przepis nie był przedmiotem rozważań Sądu I instancji, jak to zostało już wyżej wskazane, przedmiotem kontroli było jedynie postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jedynie wskazać, iż strona wnosząca skargę kasacyjną chcąc skutecznie zakwestionować stanowisko organu oraz Sądu I instancji, odnośnie braku możliwości kontroli instancyjnej oraz sądowej postanowień wydanych w trybie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, winna powiązać naruszenie przez Sąd I instancji określonych przepisów postępowania z naruszeniem art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak się jednak nie stało. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.