I OSK 100/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdynia wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej i reprezentującego Gminę Miasta Gdynia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1252/10 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gdynia wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej i reprezentującego Gminę Miasta Gdynia na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1252/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdynia wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej i Prezydenta Miasta Gdynia reprezentującego Gminę Miasta Gdynia na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż Ministra z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. Decyzjami tymi została stwierdzona nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości 53 878,58 zł za budynki i naniesienia na gruncie na rzecz F. R., A. L. i K. S. w związku z wywłaszczeniem ich nieruchomości przy ul. S. i P. w Gdyni. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: A. L., następca prawny ww. właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, wystąpił o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, ustalających odszkodowanie za wywłaszczoną ww. nieruchomość: pierwszej z dnia [...] sierpnia 1963 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie w wysokości 1074 zł za lucernik i drugiej z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie w wysokości 53 878,58 zł za budynki i naniesienia. Rozpoznając wniosek A. L., Minister Budownictwa wydał dwie decyzje w postępowaniu nadzorczym, obie [...] maja 2007 r. – jedną o nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji z [...] sierpnia 1963 r. dot. odszkodowania za lucernik i drugą o nr [...] dot. odszkodowania za budynki i naniesienia. Decyzje te zostały utrzymane w mocy również dwiema decyzjami tegoż Ministra, też z jednej daty [...] września 2007 r., pierwsza o nr [...] dot. odszkodowania za lucernik i decyzja o nr [...]dot. odszkodowania za budynki i naniesienia. Od obu tych decyzji zostały wniesione skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który je oddalił – w pierwszej wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2008 r. I SA/Wa 1879/07, który stał się prawomocny 25 sierpnia 2008 r., a dot. odszkodowania za lucernik i w drugiej – wyrok z 3 grudnia 2008 r. I SA/Wa 1904/07 dot. odszkodowania za budynki i naniesienia w wysokości 53 878,58 zł. Od tego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna, został on uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 lutego 2010 r. I OSK 565/09, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w wyniku czego został wydany wyrok w niniejszej sprawie z dnia 15 września 2010 r. I SA/Wa 1252/10, dot. decyzji nadzorczej z [...] września 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 11 lutego 2010 r. uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dwukrotnie rozpoznał sprawę dot. decyzji [...] dot. odszkodowania za lucernik wyrokami z [...] września 2007 r. I SA/Wa 1878/07 i z 30 kwietnia 2009 r. I SA/Wa 1904/07. Stwierdził, że skarga dot. decyzji [...] dot. odszkodowania za budynki i naniesienia pozostaje do rozpoznania. Odnosząc się zaś do skargi kasacyjnej Naczelny Sąd uznał ją za usprawiedliwioną. Stwierdzenie nieważności decyzji o odszkodowaniu nastąpiło z tego powodu, że Minister Budownictwa uznał, iż w sprawie niniejszej nie uczestniczyli biegli, co rażąco naruszało art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednak Naczelny Sąd uznał, że takie naruszenie art. 22 nakazującego udział biegłych w sprawie w okolicznościach sprawy wywłaszczeniowej – nie miało miejsca. Sąd podkreślił, iż z akt sprawy wywłaszczeniowej wynika, że odbyła się rozprawa wywłaszczeniowa, nieruchomość przez biegłych została dokładnie opisana, zaś właściciele oświadczyli, że nie mają zastrzeżeń do odszkodowania, a jedynie o dodatkowe wyszacowanie pominiętych składników – drzew owocowych, lucerny, budynków, a te okoliczności wskazują, że Wojewódzki Sąd błędnie ocenił decyzję nadzorczą. Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd stwierdził: Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r. I OSK 565/09 wskazał, że z uwagi na to, iż dwukrotnie rozpoznana została skarga na tę samą decyzję Ministra Budownictwa z [...] września 2007 r. nr [...] dot. odszkodowania za lucernik to do rozpoznania została skarga na decyzję tegoż Ministra też z dnia [...] września 2007 r., ale o nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] o odszkodowaniu za budynki i naniesienia w wysokości 53 878,58 zł. Ta decyzja Ministra i poprzedzająca ją decyzja z [...] maja 2007 r. nr [...] nie naruszają prawa. Minister Budownictwa w postępowaniu nadzorczym ocenił decyzję o odszkodowaniu pod kątem zgodności z obowiązującymi w dniu wydania tej decyzji przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), w tym z art. 21. Stanowił on, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ, a opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie, z przepisu tego wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy, w której powinni uczestniczyć biegli. Z akt sprawy wynika, że postępowanie odszkodowawcze za wywłaszczenie nieruchomości zakończone zostało wydaniem dwóch orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku: pierwszym z [...] maja 1964 r. nr [...] w sprawie nadania w użytkowanie wieczyste nieruchomości w zamian za wywłaszczoną oraz decyzja z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania w wysokości 53 878,58 zł. Odszkodowanie w tej wysokości zostało ustalone na podstawie opinii biegłego z 6 listopada 1962 r., zaś wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego został złożony 18 stycznia 1963 r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania i rozprawie jest z 24 stycznia 1963 r. Opinia szacunkowa została zatem sporządzona jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a nadto choć sporządzona przez rzeczoznawców Prezydium Wojewódzkiej Rady to jednak na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Ma to zasadnicze znaczenie w sprawie, gdyż przed rozstrzygnięciem kwestii odszkodowania nie była sporządzona przez rzeczoznawców inna opinia szacunkowa, a tylko ta sprzed wywłaszczenia. Ma rację zatem Minister wskazując, że organ miał obowiązek powołania we własnym zakresie biegłych do spraw wyceny nieruchomości, zaś posługiwanie się opinią sporządzoną przed wszczęciem wywłaszczenia na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Podkreślić należy, że te okoliczności dotyczące ustalenia odszkodowania pozostały poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z 11 lutego 2010 r. I OSK 565/09, zatem rozpoznając ponownie sprawę należało je ocenić, gdyż nie zachodzi tu związanie oceną Naczelnego Sądu co do tych okoliczności, albowiem ocena stanu faktycznego dokonana przez Naczelny Sąd nie jest wykładnią prawa. Reprezentowany przez radcę prawnego, Prezydent Miasta Gdynia wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz reprezentujący Gminę Miasta Gdynia wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na: – przyjęciu, że zlecenie sporządzenia opinii szacunkowej przez wnioskodawcę wywłaszczenia skutkuje nieważnością decyzji o odszkodowaniu, wydanej w oparciu o taką opinię, bez względu na prawidłowość ustalenia odszkodowania, – przyjęciu, że wydanie decyzji o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego skutkuje nieważnością decyzji, bez względu na prawidłowość ustalenia odszkodowania; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik postępowania, tj.: – naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że ze względu na wydanie decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, – naruszenie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przez WSA w Warszawie istotnej dla sprawy, dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. I OSK 565/09, wykładni art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nakazującej uwzględniać prawidłowość ustalenia odszkodowania i niekwestionowanie go przez strony postępowania wywłaszczeniowego przy ocenie czy decyzja ustalająca odszkodowanie rażąco narusza prawo, – naruszenie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się przez Sąd do wiążącej wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. I OSK 565/09, polegające na przyjęciu – wbrew stanowisku NSA – że w przedmiotowej sprawie naruszenia proceduralne przy wydawaniu decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość oznaczają rażące naruszenie prawa, – naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, które pomija całkowicie kwestię, że odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo w sposób niekwestionowany przez wywłaszczonych, co wpłynęło na dokonanie błędnej oceny prawnej i niewłaściwe rozstrzygnięcie sprawy przez WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej postawione zostały zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i do tych drugich zarzutów, a przede wszystkim naruszenia art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", należy się odnieść jako do pierwszych. Artykuł 190 P.p.s.a. zawiera zasadę związania wykładnią dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjnym, stanowiąc, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok został wydany na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 11 lutego 2010 r. I OSK 565/09 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2008 r. I SA/Wa 1904/07. Naczelny Sąd uznał, że ten wyrok dotyczy decyzji Ministra Budownictwa nr [...], a nie nr [...] i nakazał rozpoznać skargę w sprawie tej drugiej decyzji. Uznał także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu ustalonym w Dzienniku Ustaw z 1974 r. Nr 10, poz. 64 za zasadny. Decyzja o odszkodowaniu, której dotyczyła decyzja nadzorcza Ministra Budownictwa nr [...] zapadła pod rządami tej ustawy z brzmieniem opublikowanym w Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 i sądząc z treści przepisu jaką Naczelny Sąd przytoczył chodziło może o art. 21 ustawy o zasadach i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednak w istocie Naczelny Sąd ocenił skargę kasacyjną przez pryzmat stanu faktycznego jaki w sprawie przedstawił, przy czym tylko co do wycinka tego stanu, dotyczącego jedynie udziału wywłaszczonych właścicieli w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej i ich oświadczeń na tej rozprawie złożonych. Odniesienie się Naczelnego Sądu tylko do wycinka stanu faktycznego nie wykluczyło odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy do całości sprawy. Wprost przeciwnie, Wojewódzki Sąd, który był zobligowany przez Naczelny Sąd do rozpoznania skargi w sprawie decyzji [...]7, zobowiązany był do oceny tej decyzji w każdym aspekcie. Inaczej mówiąc ocena Naczelnego Sądu jako dotycząca w istocie wycinka stanu faktycznego nie wiązała Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do całości tego stanu. Wojewódzki Sąd powinien był w ponownym postępowaniu, co też uczynił, dokonać oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Ministra w świetle art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), dalej "ustawa o wywłaszczaniu", w odniesieniu do całości stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem nie naruszył art. 190 P.p.s.a., bowiem Naczelny Sąd odniósł się w omówionym na wstępie wyroku tylko do stanu faktycznego, a nie prawa, gdyż dokonał nie wykładni przepisu, ale stanu faktycznego. Natomiast co do naruszenia tak przepisów prawa materialnego, jak i pozostałych przepisów postępowania, wskazanych w skardze kasacyjnej to z zarzutami tymi nie można się zgodzić. Wojewódzki Sąd nie wyłożył bowiem błędnie art. 21 ustawy o wywłaszczaniu, a co za tym idzie zasadnie uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa nie narusza prawa. Artykuł 21 ustawy o wywłaszczeniu stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z przepisu tego wynikały następujące zasady dotyczące ustalania odszkodowania – obligatoryjność rozprawy, obligatoryjność wysłuchania na rozprawie opinii biegłych, powołania biegłych przez organ ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, szczegółowe uzasadnienie opinii biegłych. Tylko zachowanie tych zasad powodowało zgodność z prawem ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości na skutek wywłaszczenia. W postępowaniu wywłaszczeniowym jego stronami byli właściciele nieruchomości i organ miał obowiązek powiadomienia ich o dokonywanych czynnościach, w tym o przeprowadzeniu obligatoryjnej rozprawy administracyjnej. Ich prawem było uczestniczenie w rozprawie i zabieranie na niej głosu, poprzez składanie wniosków, oświadczeń itd. Jednak udział stron w rozprawie nie uwalniał organu od obowiązku powołania biegłych i wysłuchania ich opinii, szczegółowo uzasadnionej, na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Minister Budownictwa w postępowaniu nadzorczym zasadnie stwierdził, że ustalenie odszkodowania wbrew zasadom wynikającym z art. 21 ustawy o wywłaszczeniu rażąco narusza ten przepis. Z tą oceną Wojewódzkiego Sądu należy się zgodzić co do zasady, a także co do tej sprawy. Wywłaszczeni właściciele kwestionowali odszkodowanie ustalone przez biegłych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Niezadowolenie ustalonym na podstawie tej pinii odszkodowaniem skutkowało, jak wynika z akt sprawy, uchyleniem orzeczenia o wywłaszczeniu w części dotyczącej odszkodowania i stąd wielość decyzji dotyczących odszkodowania. W każdej sytuacji, ale szczególnie w takiej ustalenie odszkodowania powinno nastąpić nie na podstawie opinii biegłych, wydanej na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania administracyjnego, ale po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ na rozprawie poprzedzającej ustalenie odszkodowania. Oświadczenia wywłaszczonych właścicieli, którzy na rozprawie bez udziału biegłych stwierdzili, że z odszkodowaniem się zgadzają, ale domagają się jego uzupełnienia nie mogło zwolnić organu z obowiązku przestrzegania zasad wynikających z art. 21 ustawy o wywłaszczaniu. Nie można zatem zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu błędnej wykładni ww. art. 21 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.