II SA/Wa 200/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Czerwonka na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 listopada 2009 r. nr LEX-O.0552/3/2009 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - oddala skargę - Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z dnia 20 listopada 2009 r. nr LEX-O.0552/3/2009, wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 159 poz.1547 ze zm.), po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy Czerwonka A. K. W uzasadnieniu powyższego zarządzenia zastępczego Wojewoda Mazowiecki podniósł, iż radny A. K. został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] w [...] dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...] na podstawie art. 178a § 1 kodeksu karnego, czyli za to, że w dniu [...] prowadził samochód osobowy znajdując się w stanie nietrzeźwości. Wyrok skazujący stał się prawomocny od dnia 3 marca 2009 r. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W razie utraty prawa wybieralności następuje wygaśnięcie mandatu radnego, o czym stanowi art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji. Stosownie zaś do art. 190 ust. 2 i 3 Ordynacji Rada Gminy Czerwonka zobowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego najpóźniej w 3 miesiące od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, czyli uprawomocnienia się wyroku. Rada nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnego również po wezwaniu przez Wojewodę Mazowieckiego z dnia 31 lipca 2009 r. do jego wygaszenia. Przed wydaniem zarządzenia zastępczego organ nadzoru zwrócił się do radnego A. K. o udzielenie wyjaśnień dotyczących okoliczności związanych z przesłankami wymienionymi w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji. Ponieważ w sprawie zachodzą przesłanki z art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ze względu na bezskuteczny upływ trzydziestodniowego terminu do wygaszenia mandatu radnego przez Radę Gminy w Czerwonce, należało wydać zarządzenie zastępcze wygaszające mandat radnego A. K. Zarządzenie Zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 listopada 2009 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Czerwonka do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rada Gminy Czerwonka w skardze zarzuciła kwestionowanemu zarządzeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 i 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu przez Wojewodę, że Rada Gminy Czerwonka nie chciała wygaszenia mandatu radnego A. K. podczas gdy w rzeczywistości do głosowania nad taką uchwałą doszło, z tym że nie została ona uchwalona i nie weszła w życie oraz niewyjaśnieniu przez organ nadzoru wszystkich okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim czasu, w którym Rada powzięła wiadomość o wyroku skazującym radnego. Z powyższych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz o obciążenie Wojewody Mazowieckiego kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi Rada Gminy Czerwonka podniosła, iż zaskarżone zarządzenie zostało wydane przedwcześnie bez dokładniejszego wyjaśnienia tej sprawy. Rada Gminy Czerwonka na sesji Rady zwołanej w dniu 18 września 2009 r. głosowała nad podjęciem uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Radnego A. K. W trakcie tej sesji nie doszło do podjęcia uchwały w związku z równą liczbą głosów radnych głosujących za i przeciw. W związku z taką sytuacją Rada Gminy zamierzała głosować nad uchwałą o wygaszeniu mandatu na kolejnej swojej sesji. Wojewoda Mazowiecki wydając zarządzenie zastępcze niedostateczenie wyjaśnił tę sprawę i zdaniem strony skarżącej przedwcześnie wydał takie zarządzenie, gdyż Rada niewątpliwie wygasiłaby mandat na kolejnej swej sesji. Z tych względów zdaniem Rady doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, iż zarządzenie zastępcze zostało Radzie Gminy Czerwonka doręczone w dniu 26 listopada 2009 r. Z daty stempla pocztowego na przesyłce wynika, iż skarga do Sądu, za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego, została nadana w dniu 28 grudnia 2009 r. Wniesienie skargi nastąpiło z przekroczeniem 30 dniowego terminu do jej wniesienia, a zatem skarga podlega odrzuceniu. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda Mazowiecki podniósł, iż sam fakt poddania pod głosowanie projektu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego nie pozbawia organu nadzorczego skorzystania z przysługującego mu prawa wydania zarządzenia zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 98 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym zarządzenia zastępcze, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy na niezasadność wniosku Wojewody Mazowieckiego o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia po terminie. Organ nie dostrzegł, iż w niniejszej sprawie 30 dniowy termin do wniesienia skargi przypadał na dzień 26 grudnia 2009 r. – sobotę. Zgodnie z art. 83 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Mając cytowany przepis na względzie należy stwierdzić, iż skarga wniesiona w dniu 28 grudnia 2009 r. w poniedziałek została złożona w wymaganym prawem terminie. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego stwierdzić należy, iż jest one prawidłowe, co czyni skargę bezzasadną. Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Wojewodę Mazowieckiego zarządzenia zastępczego tj. 20 listopada 2009 r. wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu radnego w wymienionych przypadkach stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2 ww. ustawy). Na podstawie art. 98a ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. (art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z przepisem ust. 3 tego artykułu, przepisy art. 98 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio. Powyższy przepis stanowi podstawę do podjęcia przez organ nadzorczy odpowiednich działań, gdy pomimo wystąpienia wynikającego z przepisów prawa obowiązku, organ gminy nie podejmuje czynności, do których jest zobligowany. Wskazuje zatem, iż w przypadku zaistnienia zdarzenia uzasadniającego konieczność podjęcia przez właściwy organ gminy przewidzianego prawem działania i pozostawania tego organu w bezczynności wojewoda, po uprzednim wezwaniu organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni i po jego bezskutecznym upływie oraz po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydaje zarządzenie zastępcze. Zwrócić w tym miejscu uwagę należy, na niezasadność argumentacji podniesionej w skardze. Zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego, tak samo jak uchwała Rady Gminy, gdyby taka została podjęta, nie tworzy nowego stanu prawnego, a ma jedynie charakter deklaratoryjny. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje bowiem z mocy ustawy, po upływie określonego w niej terminu. Jeżeli zatem uchwałodawczy organ gminny nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego w wymaganym przepisami prawa terminie, to organ nadzorczy jest wręcz obowiązany wydać akt zastępczy, w celu usunięcia stanu niepewności polegającego na sprawowaniu mandatu przez osobę, która uprawnienie to utraciła. Podkreśleniem wagi, jaką ustawodawca przywiązuje do konieczności podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego jest właśnie instytucja zarządzenia zastępczego organu nadzoru, która porządkuje zaistniały stan prawny w sytuacji bezczynności organu gminy. Nie ma przy tym najmniejszego znaczenia zapewnienie Przewodniczącego Rady Czerwonka, iż na kolejnej sesji Rady Gminy Czerwonaka uchwała wygaszająca mandat radnego A. K. zostałaby podjęta. Zdarzenia przyszłe, a co za tym idzie niepewne, nie dają gwarancji realizacji nałożonego prawem obowiązku. Wobec tego, nie można czynić Wojewodzie Mazowieckiemu skutecznego zarzutu naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa, tym bardziej, iż zastrzeżeń takich wskazane przepisy nie przewidują. W niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki wydał zarządzenie zastępcze w oparciu o przepis art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gminy, rad powiatów i sejmików województw, wobec utraty przez radnego A. K. prawa wybieralności. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż A. K. został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt [...] (wyrok prawomocny od dnia 3 marca 2009 r.) na podstawie art. 178a § 1 kodeksu karnego, czyli za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej, takie osoby nie mają prawa wybieralności. Powyższe zdarzenie, w świetle art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej, stanowiło podstawę wygaśnięcia mandatu radnego, czego strona skarżąca nie kwestionuje. Skoro jednak Rada Gminy Czerwonka w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wspomnianego wyżej wyroku uchwały stwierdzającej wygaśnięcie tego mandatu nie podjęła, to Wojewoda Mazowiecki miał prawo i obowiązek podjąć działania nadzorcze zakończone wydaniem zarządzenia zastępczego. Wojewoda Mazowiecki przed wydaniem zarządzenia zastępczego dopełnił wymaganych prawem procedur, tj. powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania aktu nadzorczego oraz uzyskał pisemne wyjaśnienia od radnego A. K., co wynika z akt administracyjnych. Skoro Wojewoda Mazowiecki wydanym rozstrzygnięciem nadzorczym nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego, to skarga Rady Gminy Czerwonka nie mogła osiągnąć zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.