I SA/Wa 1264/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. K. kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania T. K., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne stanowiące położone w W., dzielnicy [...] działki ew. nr [...] z obrębu [...] (ul. [...]) o pow. [...] m2 oraz nr [...] z obrębu [...] (ul. [...]) o pow. [...] m2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja Wojewody [...] zapadła przy następujących ustaleniach stanu faktycznego sprawy. Pismem z dnia 14 sierpnia 2003 r. T. K. wniosła do organu pierwszej instancji o zwrot zajętego pod drogi publiczne terenu położonego w Dzielnicy [...] miasta W., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...], którego jest ona współwłaścicielką łącznie z J. S.. W odpowiedzi na powyższe żądanie, w piśmie z dnia 3 listopada 2003 r. Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. w Dzielnicy [...] poinformował T. K. o bezpodstawności żądania zwrotu przedmiotowego terenu, wskazując jednocześnie na możliwość ubiegania się o odszkodowanie za zajęte pod ul. [...] i ul. [...] części ww. działek na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.Nr 133, poz. 872 ze zm.). Nawiązując do powyższego pisma T. K. pismem z dnia 19 lutego 2004 r. zmodyfikowała swój pierwotny wniosek w ten sposób, że wniosła "o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za zajęte pod drogę publiczną (ul. [...]) działki nr [...] i [...] (poprzednio [...] i [...])". W związku z powyższym Prezydent W. wszczął postępowanie o ustalenie w trybie powołanej wyżej ustawy odszkodowania m.in. za położone w W. grunty zajęte pod ul. [...] i ul.[...], o czym poinformował stronę zawiadomieniem z dnia 1 lipca 2004 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę – Miasto W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu o pow. [...] m2, stanowiącego cz. działki nr [...], zajętego pod ul. [...] (obecnie dz. nr [...]), zaś decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto – W. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu o pow. [...] m2, stanowiącego cz. działki nr [...], zajętego pod ul. [...] (obecnie dz. nr [...]). Pismem z dnia 26 sierpnia 2008 r. T. K. cofnęła swój wniosek z dnia 19 lutego 2004 r. w części dotyczącej ustalenia i wypłacenia odszkodowania za omyłkowo wskazane działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], podtrzymując jednocześnie wniosek o odszkodowanie za zajęte pod drogi publiczne działki nr [...] (ul. [...]) oraz nr [...] (ul. [...]). Pismo z dnia 26 sierpnia 2008 r. zostało potraktowane przez Prezydenta W. jako po raz pierwszy złożony wniosek o ustalenie odszkodowania za grunty obejmujące działki nr [...] i nr [...]. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezydent W. odmówił przyznania odszkodowania, podnosząc że wniosek swój T. K. złożyła po upływie terminu wskazanego w art. 73 ust. 4. ustawy z dnia 13 października 1998 r., który to przepis przewidywał, iż wniosek taki można złożyć w terminie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało w dniu [...] lipca 2009 r. uchylone przez Wojewodę [...], a sprawa skierowana została do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozpoznając po raz kolejny sprawę Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] powtórnie odmówił ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomości. Organ pierwszej instancji powtórzył podnoszoną już uprzednio argumentacje, iż wniosek T. K. z 26 sierpnia 2008 r. w zakresie w jakim dotyczy on ustalenia odszkodowania za działki nr [...] oraz działki nr [...] wniesiony został po upływie, określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. terminu do jego złożenia. Organ zwrócił ponadto uwagę, iż ww. działki nie pochodzą z nieruchomości oznaczonych pierwotnie jako działki nr [...] i [...], które to działki wymienione zostały przez stronę w cofniętym przez nią wniosku z dnia 19 lutego 2004 r. Od decyzji tej T. K. wniosła odwołanie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 oraz art. 9 k.p.a. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [....] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazywał, iż w następstwie wniosku T.K. z dnia 19 lutego 2004 r. zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunty zajęte pod ul. [...] i [...]. Postępowanie to prowadzone było w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zaś jego zakres przedmiotowy nie był kwestionowany ani przez strony, ani przez organ. W toku tego postępowania Prezydent W. zlecił wykonanie operatu szacunkowego obejmującego m.in. działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] oraz przeprowadził w dniu 28 maja 2008 r. rozprawę administracyjną, na której pełnomocnik T. K. zaakceptował kwotę odszkodowania wynikającą z oszacowania zawartego w operacie z dnia 11 maja 2008 r. W tym stanie rzeczy, zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw do uznania pisma T. K. z dnia 26 sierpnia 2008 r. za nowy wniosek, złożony po ustawowym terminie. Z treści tego pisma bowiem jednoznacznie wynika, że skarżąca nie domaga się ustalenia odszkodowania z inną dodatkową nieruchomość stanowiącą jej własność w dniu 31 grudnia 1998 r., zajętą pod drogę publiczna, ale że podtrzymuje swój wniosek 19 lutego 2004 r. dotyczący działek nr [...] i [...], zajętych odpowiednio pod ulicę [...] i [...]. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, iż przeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do ostatecznego ustalenia numeracji działek ewidencyjnych i powierzchni faktycznie zajętej pod drogę należy do obowiązku organu prowadzącego postępowanie, przy czym zagadnieniem wstępnym jest w tym wypadku decyzja stwierdzająca przejście na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi. Takie zaś decyzje w niniejszej sprawie zostały już wydane. Odmawiając zatem ustalenia na rzecz T.K. odszkodowania organ I instancji naruszył art. 61 k.p.a. poprzez błędne zakwalifikowanie pisma wyjaśniającego z dnia 26 sierpnia 2008 r. jako nowego wniosku , dotyczącego innej nieruchomości niż nieruchomość objęta wnioskiem z 2004 r. Ponadto w ocenie organu odwoławczego Prezydent W. naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe zaś nakłada na Wojewodę obowiązek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami wymaga bowiem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. została przez T. K. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącej decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca wywodziła, iż decyzja kasacyjna przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji może zostać wydana wyłącznie wówczas gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. W takich bowiem wypadkach organ odwoławczy , aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości bądź w znacznej części, a to nie mieści się w jego kompetencji. W niniejszej sprawie natomiast materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji jest kompletny i zawierający wszelkie dokumenty potrzebne do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (m.in. decyzje deklaratoryjne Wojewody [...] z dnia [...] i [...] kwietnia 2006 r., wypis z księgi wieczystej potwierdzający prawo własności przedmiotowych nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., operat szacunkowy określający wysokość odszkodowania). Wniosek zaś o ustalenie odszkodowania za grunty zajęte pod ul. [...] i ul. [...] został złożony w terminie, co stwierdził już Wojewoda uchylając po raz pierwszy wydaną w sprawie decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. W tej sytuacji organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz był zobowiązany do wydania orzeczenia reformatoryjnego stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. i zobowiązanie organu odwoławczego do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za działki zajęte pod ul [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów strony organ wyjaśnił, iż znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy z dnia 11 maja 2008 r. utracił swoją ważność, a więc wydanie przez Wojewodę w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i ustalenie w oparciu o ten operat odszkodowania, byłoby niedopuszczalne w świetle art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.). W konsekwencji zaistniała konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia celem określenia wartości nieruchomości zajętych pod ul. [...] i [...], poprzez m.in. zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego i przeprowadzenie ponownego postępowania w oparciu o kryteria zawarte w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W piśmie procesowym z dnia 8 września 2010 r. skarżąca podniosła, iż znajdujący się w aktach operat szacunkowy nie jest przez nią kwestionowany, a potwierdzenie jego aktualności stosownie do § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. może dokonać na żądanie organu biegły składając podpis zgodnie z § 57 tego rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżona decyzja wydana został na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy sytuacji gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo wprawdzie postępowanie takie przeprowadził lecz uczynił to w sposób niewystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., który to przepis umożliwia temu organowi przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego lub zlecenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe zaś oznacza, że w sytuacji gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania takiej decyzji, winien nie tylko uzasadnić przekonująco istnienie przesłanek wymienionych w powyższym przepisie, ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie wystarczy, w tym zakresie lakoniczne powołanie się na konieczność przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, bez konkretnego wskazania jakie okoliczności stanu faktycznego, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których w celu ich wyjaśnienia organ odwoławczy nie można zastosować trybu przewidzianego w art. 136 k.p.a. Tymczasem, jak trafnie podniosła to strona skarżąca, w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda [...] prócz wskazania na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie, w żaden sposób nie wskazał jakie to istotne okoliczności - w świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego - nie zostały wyjaśnione w sposób wystarczający dla merytorycznego rozpoznania sprawy, tj. ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne. Z treści uzasadnienia tej decyzji, wynika jedynie, że Wojewoda w sposób odmienny ocenił charakter pisma strony z dnia 26 sierpnia 2008 r., które to pismo przez Prezydenta W. potraktowane zostało jako wniosek wszczynający postępowanie w sprawie ustalenia w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowania za zajęte pod ul. [...] i ul. [...] grunty obejmujące działki nr [...] i [...]. Podczas, gdy zdaniem organu odwoławczego pismo to jedynie doprecyzowuje treść uprzednio złożonego przez stronę w tym przedmiocie wniosku, który zainicjował już w 2004 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działki. Zważyć zaś należy, że sama odmienna ocena przez organ odwoławczy dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania, w sytuacji braku wątpliwości co do wynikającego z nich stanu faktycznego sprawy, nie może uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej. Przedmiotem bowiem postępowania odwoławczego nie jest kontrola legalności decyzji organu pierwszej instancji, ale ponownie rozpoznanie sprawy administracyjnej. W tej sytuacji okoliczności przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogły w ocenie Sądu stanowić podstawy uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2010 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak już bowiem wcześniej wspomniano decyzja taka znajdowałaby oparcie w tym przepisie tylko wówczas, gdyby w jej uzasadnieniu zostało wykazane, iż konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych czynności w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przy jednoczesnym braku możliwości uzupełnienie postępowania w tym zakresie w trybie określonym w art. 136 k.p.a. Zaskarżona decyzja tak sporządzonego uzasadnienia niewątpliwie nie zawiera, gdyż poza odmienną oceną dowodów nie wskazuje na okoliczności faktyczne jakie przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione. Zasadny jest zatem zarzut wydania tej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostało wykazane, że w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia o którym mowa w tym przepisie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają natomiast wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, wskazujące na konieczność zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a w konsekwencji ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o kryteria zawarte w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, odpowiedź na skargę nie może zastępować czy też uzupełniać uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 11.05.2010 r., II GSK 586/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.09.2007 r., VI SA/Wa 705/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Cel odpowiedzi na skargę jest bowiem zupełnie inny. Jest nim mianowicie ustosunkowanie się organu do zarzutów skargi, a nie sanowanie zaskarżonej decyzji, dla oceny której istotna jest treść rozstrzygnięcia, treść uzasadnienia (faktycznego i prawnego) oraz powołana podstawa prawna, a nie wyjaśnienia organu co miał on na myśli podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie. Precyzowanie przyczyn jakie legły u podstaw podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia dopiero na etapie udzielania odpowiedzi na skargę niewątpliwie nie sprzyja pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa i godzi w określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, którą winny się kierować organy przy załatwianiu spraw jednostki. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę organ, uwzględniając wskazane wyżej zastrzeżenia Sądu, dokona ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w sytuacji stwierdzenia braków w tym materiale lub wątpliwości co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięci sprawy rozważy możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a. Następnie w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzony w aktach materiał dowodowy podejmie rozstrzygnięcie, którego treści obecnie Sąd nie przesądza, zaś swoje stanowisko właściwie uzasadni, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.