I OSK 29/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski, po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 105/10 w sprawie ze skargi M.J. na uchwałę Rady Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie lokali mieszkalnych na rzecz najemców w budynkach nr [...] położonych w Ch. i udzielenie bonifikaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Rady Powiatu B. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 105/10 oddalił skargę M.J. na uchwałę Rady Powiatu B.a z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr: [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie lokali mieszkalnych na rzecz najemców w budynkach nr [...] położonych w Ch. i udzielenie bonifikaty. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Rada Powiatu B. w dniu [...] sierpnia 2009 r. na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a/ ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 11 ust. 2, art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 5 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] września 2000 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zbycie lokali mieszkalnych na rzecz najemców w budynkach nr [...] położonych w Ch. i udzielenie bonifikaty. W § 1 tej uchwały Rada Powiatu B. wyraziła zgodę na zbycie w drodze bezprzetargowej na rzecz najemców lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach nr [...], położonych w miejscowości Ch., gm. Ł. wraz z udziałem w działce nr [...] o powierzchni 0,78 ha, na której są posadowione. W § 2 cyt. uchwały wyraziła zgodę na udzielenie najemcom, którym przysługuje pierwszeństwo w ich nabyciu, bonifikaty od ustalonej ceny sprzedaży lokali mieszkalnych w wysokości 40% przy wpłacie jednorazowej należności za nabyty lokal lub 50% przy wpłacie jednorazowej należności za nabyty lokal przez wszystkich najemców budynków nr [...]. W § 3 tej uchwały nie wyraziła zgody na rozłożenie na raty płatności wynikających z wykupu lokali mieszkalnych w budynkach nr [...]. M.J. pismem z dnia 25 września 2009 r. wezwał Radę Powiatu B. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie w § 2 tej uchwały ust. 2 lit. a/ i lit. b/ w brzmieniu "40% przy wpłacie jednorazowej należności za nabyty lokal" i przyjęcie propozycji mieszkańców bloków nr [...] wyrażonej w piśmie z dnia 30 maja 2007 r., polegającej na ustaleniu dla wszystkich jednakowej bonifikaty do ceny mieszkań w wysokości 60% wartości, dodając do zniżki indywidualnie za każdy rok pracy w szkole 1% oraz 1% za każdy rok zamieszkania w zasobach mieszkaniowych Zespołu Szkół w D. Wskazał, że w odniesieniu do najemców będących emerytowanymi nauczycielami uchwała jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego zawartymi w Konstytucji RP i w ustawie – Karta Nauczyciela. Podkreślił, że wraz z żoną są emerytowanymi nauczycielami i ze względów finansowych nie są w stanie wykupić na własność mieszkania za tak wysoką kwotę, a ponadto nauczyciel pracujący w środowisku wiejskim otrzymywał lokal mieszkalny jako wynagrodzenie w naturze za pracę. Ponadto podniósł, iż wbrew zapewnieniom Zarządu Powiatu, zawartym w piśmie z dnia 4 października 2007 r., nie miał możliwości zapoznania się z treścią operatów oraz nie mógł się wypowiedzieć i przedstawić swoich argumentów przemawiających za udzieleniem bonifikaty w innej wysokości. W jego ocenie, nieuwzględnienie dodatkowej bonifikaty związanej z latami pracy i okresem zamieszkania jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego i narusza jego interesy. W kolejnym piśmie z dnia 21 października 2009 r. będącym uzupełnieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa podniósł, iż w uchwale Rady Powiatu w B. i Nr [...] z dnia 25 sierpnia 2009 r. nie zostały uwzględnione zasady zbywania mieszkań określone w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz.U. z dnia 23 stycznia 2001 r. ze zm.), w szczególności zawarte w art. 6 tej ustawy. W ocenie M.J. pewna część mieszkańców powiatu bogaci się kosztem innych, w tym przypadku emerytowanych nauczycieli, którzy za wykup na własność mieszkania muszą zapłacić 60% jego wartości, a inni mają możliwość wykupu za 5% wartości. Wyjaśnił, że wraz z żoną są emerytami i osobami niepełnosprawnymi, a spłata tak wysokich rat przez okres 10 lat bardzo obniży ich standard życiowy. W 2004 r. władze powiatu powiadomiły mieszkańców, że ze względu na przewidywaną prywatyzację nie będą dokonywane żadne nakłady, a w 2008 r. wymusiły na mieszkańcach założenie centralnego ogrzewania w mieszkaniach, bez możliwości zwrotu kosztów oraz obciążyły ich kosztami ogrzewania, co w jego przypadku stanowiło kwotę ponad 10.000 zł. Zdaniem M.J. takie działanie powiatu jest niezgodne z zasadami gospodarki nieruchomościami i współżycia społecznego. Stwierdził również, że powiat po uwłaszczeniu nie powiadomił mieszkańców jaki charakter posiadają przejęte zasoby mieszkaniowe i nie dokonał zmian umowy najmu. Podkreślił, że zajmowane przez nich mieszkania mogli otrzymać tylko nauczyciele szkoły, i były one we władaniu Skarbu Państwa. Rada Powiatu w B. uchwałą z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w tej sprawie. W związku z tym, M.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zbycie lokali mieszkalnych na rzecz najemców w budynkach nr [...] położonych w Ch. i udzielenie bonifikaty, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie zasady równości wobec prawa, tj. art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, uchwalenie 40% bonifikaty dla najemców posiadających prawo pierwokupu narusza zasadę sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji RP w związku z pominięciem zasad zawartych w art. 6 cyt. ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych ż udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa. Skarżący wyjaśnił, iż jest emerytowanym nauczycielem i najemcą mieszkania będącego własnością Skarbu Państwa w miejscowości Chrostowa blok [...]. Jego zdaniem, przyznanie 40% bonifikaty dla najemców posiadających prawo pierwokupu, przy równoczesnym braku możliwości rozłożenia na raty i w wyznaczonym terminie ostatecznego rozliczenia zakupu do 15 grudnia 2009 r., dyskryminuje go jako emerytowanego nauczyciela. Wskazał, iż inni mieszkańcy powiatu będący w podobnej sytuacji życiowej i w lepszej sytuacji materialnej mieli możliwość wykupu mieszkania za 5% ustalonej wartości, natomiast on może je wykupić za 60% jego wartości. Rada Powiatu w B. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że budynki nr [...] w Ch. znajdują się w trwałym zarządzie Zespołu Szkół Rolniczych im. prof. J. Włodka, czyli powiatowej jednostki budżetowej nie posiadającej osobowości prawnej. Stanowią one własność Powiatu B. i do sprzedaży mieszkań w tych budynkach nie mają zastosowania warunki preferencyjne określone w art. 6 cyt. ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa. Podkreśliła, że zakres przedmiotowy tej ustawy określony został w art. 1 i nie obejmuje mieszkań wchodzących w skład budynków będących własnością jednostek samorządu terytorialnego. Rada Powiatu w B. stwierdziła, iż nauczyciele i inni najemcy mieszkań w wymienionych blokach w Ch. korzystają z pierwszeństwa nabycia zajmowanego lokalu wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami z bonifikatami przyznanymi na podstawie art. 68 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem organu oznacza to, że "prywatyzacja mieszkań nauczycielskich", na którą powołuje się skarżący, odbywa się w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast udzielenie bonifikaty na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostawione jest uznaniu właściciela. Ustawodawca nie wprowadził bowiem obowiązku stosowania bonifikaty ani nie określił jej zakresu. Zgoda na udzielenie bonifikaty najemcom oraz określenie maksymalnej wysokości bonifikaty pozostawiona jest decyzji Rady Powiatu, co zdaniem organu oznacza, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. M.J. w piśmie z dnia 9 marca 2010 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do wykazania, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny wyjaśnił, iż zgodnie z art. 54 Karty Nauczyciela jako nauczyciel Zespołu Szkół Rolniczych otrzymał w 1989 r. przydział do lokalu mieszkalnego w budynku [...] na terenie Gminy Ł. w miejscowości Ch. Uprawnienia do tego lokalu zachował po przejściu na emeryturę. Organem prowadzącym szkołę w tym czasie był Wojewoda, a po reformie administracyjnej w 1998 r., Powiat B. Zdaniem skarżącego, uchwalenie 40% bonifikaty dla najemców posiadających prawo pierwokupu narusza jego interes prawny poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej określonej w art. 2 Konstytucji RP w związku z pominięciem zasad zawartych w art. 6 cyt. ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa. Podał, że zaskarżona uchwała nie różnicuje poszczególnych lokatorów co do stażu pracy i okresu zamieszkania, ustalając jednakową wysokość bonifikaty dla najemców. Taką niekorzystną wysokość bonifikaty uznał za dyskryminującą, gdyż stawia go w niekorzystnej sytuacji materialnej przy wykupie mieszkań w porównaniu z innymi mieszkańcami, którzy mają możliwość, po spełnieniu określonych warunków, wykupić inny lokal za 5% ceny. Dodatkowo podkreślił, że właściciel tj. Powiat B. nie dokonywał żadnych nakładów inwestycyjnych związanych z bieżącym utrzymaniem nieruchomości, a przy prywatyzacji ustanowiono bonifikatę, z naruszeniem zasady współżycia społecznego. Wskazał również, że uprzednio Zarząd Powiatu poinformował go, iż bonifikaty będą przyznawane indywidualnie, a takiego postanowienia nie ma w zaskarżonej uchwale. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 6 lipca 2010 r. pełnomocnik Rady Powiatu w B. na pytanie Sądu wyjaśnił, iż sformułowanie zawarte w punkcie 6 karty informacyjnej 1056/2009 "nie dotyczy", podpisane przez Skarbnika Powiatu, należałoby rozumieć jako brak jego uwag do projektu, czyli pozytywne zaopiniowanie. Zdaniem pełnomocnika, w ocenie Skarbnika nie była tu wymagana jego opinia albowiem – zgodnie z przepisami – kontrasygnaty Skarbnika wymagają projekty tych uchwał, które dotyczą zaciągnięcia zobowiązań, a przedmiotowa uchwała takiego charakteru nie ma. Skarbnik nie może wypowiadać się co do wysokości bonifikaty, gdyż decyduje o tym Rada. Ponadto pełnomocnik Rady Powiatu w B.i wyjaśnił, iż zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz ustawą o samorządzie powiatowym, o zbyciu lokali decyduje Rada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżona uchwała została wydana m.in. na podstawie § 5 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] września 2000 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata. Z przepisu tego wynika, że o przeznaczeniu nieruchomości stanowiących własność powiatu do sprzedaży decyduje zarząd powiatu po uzyskaniu zgody rady powiatu. Zaskarżona uchwała stanowiła zatem wyrażenie przez radę powiatu zgody na zbycie lokali. Jednocześnie w uchwale tej rada powiatu udzieliła bonifikaty od ceny sprzedaży lokali. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podstawą ustawową zaskarżonej uchwały są przepisy art. 11 ust. 2, art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zaskarżona uchwała stanowi formę działania rady powiatu w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, w związku z realizacją szczegółowych ograniczeń dotyczących gospodarowania mieniem powiatowym przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obrót nieruchomościami stanowiącymi własność publiczną, w tym sprzedaż lokali mieszkalnych będących w zasobie powiatu, odbywa się przy zastosowaniu instrumentów cywilnoprawnych, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z faktu, że jest to mienie publiczne. Te ograniczenia przewidziane zostały m.in. w ustawie o gospodarce nieruchomościami, której przepisy wprowadzają określoną procedurę przetargową sprzedaży nieruchomości oraz wyjątki od zasady sprzedaży przetargowej, w tym zasadę pierwszeństwa nabycia przez dotychczasowych najemców oraz możliwość stosowania bonifikat. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi wykonanie § 5 ust. 1 cyt. uchwały Nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] września 2000 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata, jak i art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nietrafne są zarzuty, jakoby zaskarżona uchwała w sposób nieuprawniony, naruszała podstawowe zasady konstytucyjne i zasady współżycia społecznego, poprzez ustalenie zbyt niskiej bonifikaty na wykup lokali. Podkreślił, że art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewiduje jedynie uprawnienie, a nie obowiązek zastosowania bonifikaty przez podmiot publiczny decydujący się na sprzedaż swoich lokali, lecz nie określa kryteriów co do wysokości ewentualnych bonifikat w wypadku, gdyby dotychczasowy właściciel (w tym wypadku powiat) zamierzał z tego uprawnienia skorzystać. Udzielenie bonifikaty na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostawione jest zatem uznaniu właściciela (jednostki samorządu terytorialnego). Udzielenie bonifikaty, jak i jej zakres są wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia rady powiatu. W konsekwencji uznał, że Rada Powiatu w B. ustalając w zaskarżonej uchwale bonifikatę od ceny nabycia w wysokości 40% lub 50%, nie naruszyła prawa, działała bowiem w granicach upoważnienia ustawowego. Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał, także zarzut skarżącego dotyczący naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 6 cyt. ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa, gdyż przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania. Z tytułu tej ustawy, a także z treści art. 1 wynika, że dotyczy ona mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa. Poza zakresem przedmiotowym tej ustawy pozostają zatem mieszkania wchodzące w skład budynków będących własnością jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 34 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący zasad pierwszeństwa nabycia zajmowanego lokalu przez dotychczasowych najemców oraz art. 68 ust. 1 tej ustawy dotyczący bonifikaty. Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa materialnego poprzez ograniczenie w sposób niezgodny z prawem uprawnienia skarżącego do nabycia danego lokalu, a także prawa procesowego, gdyż zgromadzone w aktach sprawy dokumenty potwierdzają, że została ona podjęta zgodnie z wymogami proceduralnymi przewidzianymi w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym oraz Statucie Powiatu B. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.J. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie zaskarżonej uchwały, za podjętą zgodnie z przepisami prawa; 3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 47 § 1 P.p.s.a. poprzez niedoręczenie skarżącemu odpowiedzi organu na jego skargę. Ponadto wskazał, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że uznanie organu w kwestii ustalenia bonifikaty za wykup lokalu nie oznacza jego zupełnej dowolności w tym zakresie. Stwierdził, iż uznanie polega na wyborze przez organ jednego z wielu dopuszczalnych rozstrzygnięć, którego podjęcie powinno być poprzedzone wnikliwą analiza okoliczności faktycznych oraz wyborem optymalnego rozstrzygnięcia. W ocenie autora skargi kasacyjnej w tej sprawie nosiło ono znamiona dowolności, gdyż podjęcie zaskarżonej uchwały nie było poprzedzone wnikliwą analizą dotyczącą stanu nieruchomości i sytuacji najemców. Z kolei, uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego podał, iż Sąd pierwszej instancji wyszedł z błędnego założenia, iż zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem. Nie zawiera ono uzasadnienia, a z protokołu sesji Rady Powiatu w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie wynika, aby przed jej podjęciem przeprowadzono merytoryczną dyskusję. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wprawdzie w polskim systemie prawnym nie został wyrażony wprost normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, to jednak brak uzasadnienia uchwały oraz brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych przesłanek jej podjęcia powodują, że zaskarżona uchwała nie może zostać prawidłowo skontrolowana pod względem oceny jej legalności. Zdaniem skarżącego wymóg organu działania na podstawie i w granicach prawa, oraz ciążący na nim obowiązek pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, obliguje do motywowania podejmowanych rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, Lex nr 247924). Uzasadniając zarzut naruszenia 47 § 1 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podał, że stanowisko organu znane jest skarżącemu tylko z uzasadniania zaskarżonego wyroku, gdyż odpowiedź na skargę nie została mu doręczona. Stanowiło to uchybienie procesowe mające wpływ na wynik sprawy, które powinno stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania z powodu pozbawienia go możliwości obrony swych praw (art.183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). W jego ocenie stanowiło to również naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż organ powiatu został w ten sposób uprzywilejowany, a skarżącego pozbawiono możliwości przedstawiania kontrargumentów dotyczących zasadności zaskarżonej uchwały, zważywszy na brak jej uzasadnienia. Rada Powiatu B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśniła, że ust. 1 pkt 7 art. 68 cyt. ustawy wbrew stanowisku skarżącego nie nakłada obowiązku poprzedzenia podjęcia uchwały w sprawie bonifikaty dokonaniem analizy dotyczącej nieruchomości oraz najemców. Ustawodawca nie określił również szczegółowo zasad, według których bonifikaty mogą być udzielane, a jedynie upoważnił właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego, do podjęcia uchwały w tej kwestii. Wskazała, że zasady dotyczące rozstrzygnięć uznaniowych odnoszą się do decyzji administracyjnych wydawanych w sprawach indywidualnych. Wyjaśniła, że zaskarżoną uchwałę podjęto z inicjatywny Zarządu Powiatu, a sprzedaż lokali była powodowana rosnącymi kosztami ich utrzymania oraz złym stanem technicznym. Projekt tej uchwały opiniowała właściwa komisja Rady Powiatu, której przewodniczący referował sprawę ww. bonifikat w dniu 25 sierpnia 2009 r. na sesji Rady. Podkreśliła, że przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku udzielenia bonifikaty, a prawo to jest pochodną uprawnienie powiatu jako właściciela lokalu. Przy czym wyjaśniła, że wykonanie ogrzewania przez najemcę – przyszłego właściciela zostało uwzględnione w wycenie tego lokalu. Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały podała, że ani przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, ani Statut Powiatu B., nie wymagają, aby uchwała posiadała uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie przedłożony został Radzie przez Zarząd Powiatu projekt uchwały w sprawie bonifikaty wraz z uzasadnieniem i Rada podjęła uchwałę o treści zgodnej z przedłożonym projektem. W ocenie Rady Powiatu B. niedoręczenie skarżącemu odpowiedzi na skargę nie może być uznane za naruszenie jego prawa do obrony, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący znał bowiem stanowisko organu, gdyż zostało ono przedstawione na pierwszej z dwóch rozpraw poprzedzających wydanie wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należało przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami (art. 174 P.p.s.a.) i jej wnioskami (art. 176 P.p.s.a.), Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy Sąd pierwszej instancji naruszył inne jeszcze przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Dodać należy, że zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania z art. 183 § 2 P.p.s.a., której w niniejszej sprawie się nie stwierdza. Skargę kasacyjną w tej sprawie oparto na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 P.p.s.a, a w ramach podstawy określonej w pkt 2 tego przepisu podniesiono m.in. zarzut nieważności postępowania z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Z uwagi na to, że zarzut ten mógłby wywołać najdalej idące skutki procesowe, wymagał rozważenia w pierwszej kolejności. Autor skargi kasacyjnej jako podstawę nieważności postępowania z powodu pozbawienia skarżącego możliwości obrony swych praw wskazał fakt naruszenia art. 47 § 1 P.p.s.a. poprzez niedoręczenie mu odpowiedzi na skargę w sytuacji, gdy brał udział w sprawie bez udziału profesjonalnego pełnomocnika. Stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., nieważnością postępowania skutkuje pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Strona jest pozbawiona możliwości obrony swych praw, jeżeli na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na następnej rozprawie przed wydaniem wyroku. Chodzi przy tym o rzeczywiste pozbawienie strony obrony swych praw i działania w postępowaniu. Tymczasem z akt sprawy wynika, że M.J. był prawidłowo zawiadomiony o terminach rozpraw, w których uczestniczył i znał stanowisko Rady Powiatu B., które zostało przedstawione na rozprawach. Z tych względów zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut zmierzający do wykazania nieważności postępowania, określony w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. uznać należy za niezasadny, gdyż jak wyżej wskazano skarżący przed Sądem pierwszej instancji nie został w żaden sposób pozbawiony możliwości obrony swoich praw przez fakt niedoręczenia mu odpowiedzi na skargę. Przechodząc do oceny kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała, mimo że nie posiadała uzasadnienia była zgodna z prawem, stwierdzić należy, iż jest on również niezasadny. W związku z tak sformułowanym zarzutem wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Oznacza to związanie sądu granicami sprawy, tj. przedmiotem zaskarżenia. Niniejsza sprawa dotyczy uchwały Rady Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie lokali mieszkalnych na rzecz najemców w budynkach nr [...] położonych w Ch. i udzielenie bonifikaty. Kontroli sądowej podlegała zatem zgodność z prawem wskazanej uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza wyznaczone granice sprawy, gdyż nie orzekał w stosunku do aktu, który nie mógł być przedmiotem jego rozstrzygnięcia. Przyjęcie przez sąd określonego sposobu badania zaskarżonego aktu pozostawione zostało uznaniu sądu i może to stanowić wadę dokonanej kontroli jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącego przyznał, że ani przepisy ustawy o samorządzie powiatowym ani statut Powiatu B. nie wymagają aby uchwały zawierały uzasadnienie, lecz jego zdaniem jego brak uniemożliwia dokonanie oceny jej legalności. Tymczasem analiza akt sprawy wskazuje, że w przedmiotowej sprawie Zarząd Powiatu w B. przedłożył Radzie Powiatu projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zbycie lokali mieszkalnych na rzecz najemców w budynkach nr [...] położonych w Ch. i udzielenie bonifikaty wraz z uzasadnieniem i Rada podjęła przedmiotową uchwałę o treści zgodnej z przedłożonym projektem. Oznacza to, że znane były motywy podjęcia zaskarżonej uchwały. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 P.p.s.a. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Przepis art. 68 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że za zgodą rady właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny nieruchomości sprzedawanej jako lokal mieszkalny. To upoważnienie pozostaje w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym pierwszeństwo nabycia lokalu mieszkalnego przez jego najemcę przysługuje, gdy najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika zatem obowiązek poprzedzenia podjęcia przez Radę Powiatu uchwały w sprawie bonifikaty analizą dotyczącą nieruchomości i najemców. Ustawodawca nie wiąże bonifikaty ze stanem technicznym budynku, czy lokalu, jego położeniem ani z sytuacją życiową najemcy ubiegającego się o sprzedaż lokalu mieszkalnego. Stan techniczny lokalu mieszkalnego i budynku, w których się on znajduje jest uwzględniany przy sporządzaniu operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wartości rynkowej lokalu mieszkalnego. Zauważyć należy, iż w przypadku udzielenia zgody na przyznanie bonifikaty rada działa w warunkach zakreślonych art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mając niewątpliwie na uwadze potrzebę szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem powiatowym. Z akt sprawy wynika, że Zarząd Powiatu w B. w uzasadnieniu projektu uchwały dotyczącej bonifikat przedłożonego Radzie Powiatu w B. wskazał na potrzebę sprzedaży lokali mieszkalnych z bonifikatą rosnącymi kosztami utrzymania bloków w Chrostowej, które obciążają budżet Powiatu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 68 ust. 1ustawy o gospodarce nieruchomościami prawidłowo uznał, że zarówno udzielenie zgody na zastosowanie bonifikaty jak i określenie jej maksymalnej wysokości jest uprawnieniem rady powiatu, która w tej sprawie ustalając je w zaskarżonej uchwale nie naruszyła prawa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/-c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) przewiduje odpowiednie stawki bądź za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, bądź za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej albo za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Za inne czynności radcy prawnego podejmowane w tym stadium postępowania sądowego, powołany przepis rozporządzenia nie ustala stawek minimalnych. Oznacza to, że w wypadku owych innych czynności radcy prawnego np. sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną brak jest normatywnej podstawy do określenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.