I OSK 206/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Joanna Runge–Lissowska, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt III SAB/Kr 71/09 w sprawie ze skargi J. Ż. na bezczynność Wójta Gminy T. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt III SAB/Kr 71/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie /zwany dalej WSA/, oddalił skargę J. Ż. na bezczynność Wójta Gminy T. w sprawie rozgraniczenia. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu 19 listopada 2009 r. J. Ż. zarzuciła Wójtowi Gminy T. "bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie rozgraniczenia położonych w Z. gm. T. nieruchomości stanowiących działki: [...],[...],[...],[...] i [...] z działkami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]". Na uzasadnienie podała, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się już trzeci rok a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie /zwane dalej SKO/, stwierdziło przewlekłość postępowania, wyznaczając Wójtowi 60 - dniowy termin do załatwienia sprawy, którego organ nie dotrzymał. Kolejne decyzje Wójta, jak np. z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] o rozgraniczeniu, zawierają oczywiste omyłki skutkujące koniecznością wydawania kolejnych postanowień, co wywołuje przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Co do wniosku o odrzucenie naprowadził, że skarżąca nie wyczerpała trybu z art. 37 k.p.a. Natomiast co do meritum wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2009 r. [...] rozgraniczył nieruchomości objęte postępowaniem, a następnie na skutek żądania skarżącej, przekazał akta Sądowi Rejonowemu w T. Dodał też, że postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. sprostował oczywistą omyłkę w swej decyzji. WSA naprowadził, że wg akt postępowania rozgraniczeniowego, J. Ż. wnioskami kierowanymi do Wójta Gminy T. wniosła o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących działki będące przedmiotem prawa jej własności ([...],[...]) lub współwłasności ([...],[...]) z nieruchomościami sąsiednimi, w tym z działką [...] własności Gminy T. SKO postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] uznało za uzasadnione zażalenie J. Ż. na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy T. przedmiotowej sprawy, wyznaczając w tym celu 60-dniowy termin. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Wójt Gminy T. ostatecznie określił zakres przedmiotowy postępowania, zaś decyzją z dnia [...] września 2009 r. - odebraną przez skarżącą [...] września 2009 r. - na podstawie art. 29, 31 i 33 ust.1 tej ustawy, orzekł o "zatwierdzeniu wznowionych w toku postępowania rozgraniczeniowego" granic działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] z nieruchomościami opisanymi w punktach I, II, III, IV i V decyzji. Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Wójt Gminy T., zgodnie z wnioskiem skarżącej, sprostował w decyzji jako oczywistą omyłkę słowo "wznowioną" - słowem "ustaloną" granicę i jednocześnie na skutek żądania z tego samego dnia, akta postępowania administracyjnego przekazał Sądowi Rejonowemu w T. /[...] października 2009r./, "celem realizacji prawa do żądania weryfikacji decyzji rozgraniczeniowej" w trybie art. 33 ust. 3 w/w ustawy. SKO postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., po rozpoznaniu zażalenia J. Ż. z dnia [...] września 2009 r., uchyliło postanowienie Wójta Gminy T. z dnia [...] września 2009 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji przyjmując, że z chwilą przekazania sądowi sprawy o rozgraniczenie, decyzja mająca podlegać sprostowaniu utraciła moc wiążącą. Skargę na to postanowienie do WSA wniosła J. Ż., jednakże wobec jej cofnięcia, postanowieniem z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 37/10 postępowanie sądowe zostało umorzone. W takim stanie sprawy, opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił stwierdzając, że skoro jej przedmiotem jest zarzut bezczynności, to pozostałe podniesione kwestie nie podlegają merytorycznej kontroli. Skarga poprzedzona została wniesionym i uwzględnionym przez organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 37 k.p.a. zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, wobec tego wniosek o odrzucenie skargi okazał się nietrafny. Natomiast sama okoliczność, że zażalenie takie zostało wniesione, nie daje podstawy do uwzględnienia skargi na bezczynność, gdyż w dacie jej wniesienia, tj. w dniu [...] listopada 2009 r., postępowanie o rozgraniczenie, na etapie postępowania administracyjnego, było zakończone. Faktu tego nie zmienia postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej o sprostowanie oczywistej omyłki w decyzji z dnia [...] września 2009 r. WSA wskazał, że rozgraniczenie nieruchomości na etapie postępowania administracyjnego regulują przepisy rozdziału 6 (art. 29 i nast.) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm.). Strona wnosząca o rozgraniczenie określa, które granice nieruchomości z nieruchomościami przyległymi uznaje za sporne, czym decyduje o zakresie postępowania. J. Ż. domagając się rozgraniczenia własnych lub współwłasnych działek objętych różnymi księgami wieczystymi z nieruchomościami je otaczającymi, w istocie domagała się objęcia jednym postępowaniem szeregu spraw o rozgraniczenie, gdyż każde rozgraniczenie nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącej mogło być przedmiotem odrębnej sprawy. Miało to oczywisty wpływ na zakres i rozmiar czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym oraz na liczbę uczestników tego postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, na tle odnoszących się do rozgraniczenia regulacji prawnych jest oczywiste, że załatwienie sprawy o rozgraniczenie w określonym terminie warunkowane jest szeregiem okoliczności faktycznych (zakresem czynności ustalania przebiegu granic, pogodą umożliwiającą czynności w terenie, prawidłowością doręczeń wezwań, dostępnością do dokumentacji, koniecznością opracowania dokumentacji rozgraniczenia i dokumentacji technicznej), które nie są wprost zależne od organu rozstrzygającego o rozgraniczeniu, a muszą poprzedzać wydanie decyzji. Administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe ma przy tym charakter jednoinstancyjny, gdyż zgodnie z art. 33 ust. 3 powołanej ustawy, stronie niezadowolonej z ustalenia przebiegu granicy służy uprawnienie do żądania w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w sprawie rozgraniczenia, przekazania sprawy sądowi; termin ten skarżąca zachowała. Za nietrafny Sąd I instancji uznał zarzut skarżącej, że decyzja Wójta Gminy T. z [...] września 2009 r. nie jest decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości, gdyż użyto w niej sformułowania o "zatwierdzeniu wznowionych w toku postępowania rozgraniczeniowego granic". Decyzja ta została wydana w postępowaniu o rozgraniczenie, wszczętym na żądanie skarżącej na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy i po przeprowadzeniu czynności ustalenia przebiegu granic przez upoważnionego przez Wójta geodetę, z powołaniem się na przepis art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przewidziane w art. 39 ust. 1 postępowanie, którego przedmiotem jest wznowienie znaków graficznych, nie ma charakteru postępowania administracyjnego, w którym zapadałaby decyzja administracyjna kończąca to postępowanie. Protokół sporządzony z czynności wznowienia nie stanowi władczego rozstrzygnięcia organu rozgraniczeniowego. Wznowienie w tym trybie znaków granicznych (a nie granic) może nastąpić tylko przy braku sporu właścicieli sąsiednich nieruchomości co do pierwotnego położenia tych znaków i przy istnieniu dokumentów potwierdzających to położenie. Wobec tego należało uznać, że postępowanie o rozgraniczenie w zakresie objętym żądaniem skarżącej – na etapie postępowania administracyjnego – zostało zakończone decyzją z dnia [...] września 2009 r. i w dacie wniesienia skargi na bezczynność, tj. w dniu [...] listopada 2009 r. Wójt Gminy T. nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy o rozgraniczenie. Natomiast złożenie przez skarżącą, w terminie przewidzianym w art. 33 ust. 3 ustawy, żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu spowodowało, że decyzja o rozgraniczeniu utraciła moc wiążącą z datą wpływu do organu żądania przekazania sprawy sądowi w zakresie nim objętym. Tak więc w chwili wniesienia skargi na bezczynność Wójta Gminy Tarnów postępowanie administracyjne z wniosków skarżącej o rozgraniczenie było zakończone i stan bezczynności organu w tym postępowaniu nie istniał. J. Ż., notariusz, osobiście sporządziła skargę kasacyjną i wniosła "o uchylenie niniejszego wyroku w całości lub w części i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie do ponownego rozpoznania". Orzeczeniu zarzuciła, że nie obejmuje całości skargi, skupiając się jedynie na bezczynności, podczas gdy ona zarzucała Wójtowi Gminy "bezczynność i przewlekłość w zakresie akt postępowania rozgraniczeniowego". Wskazała też na podnoszony zarzut nieważności postępowania, bowiem Wójt w tym postępowaniu był jednocześnie organem orzekającym i właścicielem jednej z rozgraniczanych działek. Wg skarżącej kasacyjnie zarówno sentencja jak i uzasadnienie wyroku nie odnoszą się do zarzutu przewlekłości postępowania prawdopodobnie z tej przyczyny, że dotyczy ono również postępowania przed WSA, gdyż sprawa wpłynęła do Sądu w 2009 r. a pierwsza rozprawa została wyznaczona dopiero na 9 czerwca 2010 r. Mimo możliwości jej rozpoznania na posiedzeniu w składzie jednoosobowym, Sędzia przewodniczący /będący jednocześnie sprawozdawcą sprawy/ podjął decyzję o jej rozpoznaniu we wzmocnionym składzie zawodowym. Spowodowało to dodatkowy upływ czasu wraz z tym, że na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. Sąd dysponował jedynie nie poświadczonymi za zgodność kserokopiami akt administracyjnych, co skutkowało jej odroczeniem na 16 września 2010 r. Niezależnie od tego zachodzi nieważność postępowania sądowego a wynika to z faktu osobistej znajomości z Sędzią Przewodniczącym składu orzekającego, który w takiej sytuacji powinien wyłączyć się od rozpoznawania sprawy na podstawie art. 21 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konkluzji skargi kasacyjnej J. Ż. zawarła sformułowanie: "podaje podstawę z art. 174.1).2) powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnosząc, że WSA dokonał błędnej wykładni prawa materialnego (art. 39 rozdział 6 Ustawy regulującej rozgraniczenie nieruchomości) i naruszył przepisy postępowania podane powyżej, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego wynikającym z art. 46 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, ale również spełniać wymagania materialne, przewidziane w art. 176 p.p.s.a. Gwarancję spełnienia takich wymagań ma stanowić wynikający z art. 175 § 1 p.p.s.a. tzw. przymus adwokacki, chyba że skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz, radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych, będący stroną /art. 175 § 2 p.p.s.a./. Do wymagań materialnych wynikających z art. 176 p.p.s.a. zaliczyć należy oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części w sposób umożliwiający jego identyfikację, przez podanie nazwy sądu, nazwy orzeczenia, daty i sygnatury, następnie przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany /zob. J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. 3, LexisNexis, Warszawa , str. 442/. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną sporządziła i wniosła strona, będąca notariuszem, a więc osoba uprawniona do sporządzenia tego środka odwoławczego. Jednakże sporządzona skarga kasacyjna nie do końca spełnia wynikające z art. 176 p.p.s.a. wymagania. Uwaga ta dotyczy po pierwsze wniosku. Autor skargi kasacyjnej wnosi "o uchylenie niniejszego wyroku w całości lub w części i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie do ponownego rozpoznania". Stwierdzić należy, że tej treści żądanie jest nieprawidłowe, gdyż jednocześnie formułuje wniosek o uchylenie wyroku w całości lub w części. Przewidziana przepisem art. 176 p.p.s.a możliwość domagania się uchylenia wyroku w całości lub w części oznacza, że to autor skargi kasacyjnej winien określić, czy domaga się uchylenia wyroku w całości, czy też wnosi o uchylenie wyroku w części, przy czym w ostatnim przypadku należy wskazać, w jakiej części zaskarżony wyrok miałby zostać uchylony. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania /art. 183 § 1 p.p.s.a./ i nie jest uprawniony do decydowania za stronę o zakresie uchylenia. Po drugie, jeśli chodzi o podstawy kasacyjne, to w myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach kasacyjnych: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem sporządzona skarga kasacyjna zawiera sformułowanie: "podaję podstawę z art. 174.1).2) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnosząc, że WSA dokonał błędnej wykładni prawa materialnego (art. 39 rozdział 6 Ustawy regulującej rozgraniczenie nieruchomości)". Tak sformułowany zarzut nie dość, że nie został w żaden sposób uzasadniony, gdyż nie podano na czym polegał błąd w dokonanej przez WSA wykładni i jaka powinna być prawidłowa wykładnia przepisu, to również został nieprecyzyjnie postawiony. Niezależnie od tego nieprawidłowo podano nazwę aktu prawnego, gdyż ustawa regulująca rozgraniczenie nie istnieje; profesjonalista powinien wskazać prawidłową pełną nazwę - ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm./. Wreszcie art. 39 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, składa się z 5 ustępów, z których każdy normuje inne zagadnienia. Zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wskazać nie tylko artykuł ale również ustęp, który został przez WSA błędnie wyłożony. W tym miejscu ponownie wskazać należy na przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania postawionych zarzutów czy też do poszukiwania właściwych przepisów prawa, które mogłyby, względnie powinny być objęte podstawami kasacyjnymi. Zatem wskazanie w skardze kasacyjnej nieprecyzyjnie przepisu oraz brak uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej, uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny tak postawionego zarzutu. Na marginesie dodać też należy, że art. 39 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczy wznowienia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych a podejmowane w ramach tego przepisu czynności, unormowane w ustępach od 1 do 5, nie stanowią postępowania administracyjnego ani sądowego. Wznowienie znaków granicznych w trybie art. 39 stanowi jedynie techniczną procedurę geodezyjną, która nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec tego nawet precyzyjne wskazanie powyższego artykułu i ustępu, z podaniem prawidłowej nazwy aktu prawnego, zarzut naruszenia tego przepisu czyniłoby nieusprawiedliwionym. Pomimo ułomności wyżej przedstawionych, skarga kasacyjna została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 21 p.p.s.a. przy jednoczesnym przyjęciu, że wniosek dotyczy uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, skoro zaskarżonym orzeczeniem oddalono skargę i w takim przypadku częściowe uchylenie w ogóle nie mogło wchodzić w rachubę. Zgodnie z przepisem art. 21 p.p.s.a., sędzia powinien zawiadomić sąd o zachodzącej podstawie swojego wyłączenia i wstrzymać się od udziału w sprawie. Z przepisu tego wynika, że zawiadomienie, o którym mowa we wskazanym przepisie, dotyczy przede wszystkim wypadków wyłączenia na żądanie sędziego. Może odnosić się także do sytuacji określonych w art. 18, jeżeli nasuwają one wątpliwości, a sędzia domaga się ich wyjaśnienia. W takich przypadkach obowiązkiem sędziego jest dokonanie tego zawiadomienia niezwłocznie po stwierdzeniu podstawy wyłączenia. Z chwilą złożenia zawiadomienia sędzia powinien się wstrzymać od udziału w sprawie. W realiach sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że Sędzia Sprawozdawca uchybił obowiązkowi zawiadomienia o podstawie wyłączenia i w konsekwencji wstrzymania się od rozpoznawania przedmiotowej sprawy. W tym zakresie należy oprzeć się na lekturze akt sprawy, gdzie na żadnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego ani Sędzia Sprawozdawca, ani skarżąca kasacyjnie nie wskazywali na istnienie podstaw wyłączenia z art. 18 p.p.s.a., jak również nie podnieśli, że "istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie" /art.19 p.p.s.a./. Stąd też, skoro Sędzia Sprawozdawca nie dopatrzył się podstaw do wyłączenia od rozpoznawania sprawy, to podniesione już po wydaniu wyroku w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności w zakresie podstawy wyłączenia przewidzianej przepisem art. 19 p.p.s.a., w żadnym wypadku nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Podkreślić też należy, że w przypadku strony, wniosek o wyłączenie sędziego w trybie ostatnio wskazanego przepisu winien zostać złożony najpóźniej do wydania wyroku. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony. Końcowo dodać jeszcze wypada, że zasadą w postępowaniu sądowoministracyjnym są jawne posiedzenia /art. 90 § 1 p.p.s.a./, na których sąd orzeka w składzie trzech sędziów /art. 16 § 1 p.p.s.a./. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.