II OSK 1010/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 331/10 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 331/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K.P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 29 grudnia 2009 r. K.P. i A.B. dokonali zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr [...], zlokalizowanego w budynku mieszkalno-usługowym w S. przy ulicy P., na terenie działki nr [...],[...], obręb [...], na pomieszczenia lokalu kancelarii prawnej. Do zgłoszenia dołączono zaświadczenie wydane przez Burmistrza Strzegomia z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdzające, że projektowana zmiana sposobu użytkowania części opisanego wyżej lokalu mieszkalnego na biuro kancelarii prawnej jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta Strzegom obowiązującego dla terenu na którym mieści się ten lokal. W toku postępowania Burmistrz Strzegomia wydał w dniu [...] grudnia 2009 r. kolejne zaświadczenie stwierdzające, że projektowana zmiana sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na biuro kancelarii prawnej w przedmiotowym budynku mieszkalnym nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta Strzegom. Jednocześnie wyjaśniono, że powodem poświadczenia zawartego w zaświadczeniu z dnia [...] grudnia 2009 r. o zgodności opisanej zmiany sposobu użytkowania z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było błędne przyjęcie, iż lokal o numerze [...] znajduje się na parterze budynku przy ul. P. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], Starosta Świdnicki wniósł sprzeciw od wyżej opisanego zamierzenia, albowiem zmiana przeznaczenia lokalu usytuowanego na drugim piętrze budynku mieszkalno-usługowego z uwagi na zapis uchwały Rady Miejskiej Gminy Strzegom Nr 116/2001 z dnia 21 listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Strzegom, obejmującej obszar staromiejski, w granicach strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej (Dz. Woj. Dolno. z 2002 r. Nr 2, poz. 33) obejmującej przedmiotowy budynek uniemożliwia zmianę sposobu użytkowania. Zgodnie z tym postanowieniem prowadzenie usług możliwe jest tylko w lokalach usytuowanych na parterze. Na skutek odwołania wniesionego przez K.P. i A.B. Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Starosty Świdnickiego, uznając, że ustalenia organu I instancji są prawidłowe i że z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru, na którym położony jest budynek, w którym znajduje się sporny lokal, nie jest możliwa zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego położonego na drugim piętrze, albowiem usługi mogą być świadczone jedynie w lokalach na parterze. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła K.P., zaskarżając ją w całości i wskazując, że zakwestionowaną decyzją organ naruszył przepisy prawa materialnego i postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organy administracji nie naruszyły przepisów prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, powołując się na przepisy dotyczące zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego lub jego części oraz dotyczące instytucji wniesienia sprzeciwu, że organ I instancji prawidłowo wykonał nałożony na niego obowiązek. W ocenie Sądu z obydwu zaświadczeń znajdujących się w aktach sprawy wynika, że nie można zmienić sposobu użytkowania lokalu znajdującego się powyżej parteru w budynku przy ul. [...], mimo, że z pierwszego zaświadczenia wynika, iż projektowana zmiana przeznaczenia lokalu nr [...] jest zgodna z aktualnie obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem. Nadto Sąd wskazał, że pierwsze zaświadczenie zostało wydane przez organ pod wpływem błędu, albowiem skarżący nie wskazali, że lokal którego wniosek dotyczy znajduje się na drugim piętrze. Zaś zaświadczenie to (o zgodności projektowanej zmiany z miejscowym planem) zostało wydane dlatego, że organ uznał, iż przedmiotowy lokal znajduje się na parterze budynku – miejscowy plan przewiduje bowiem, iż na obszarze, na którym znajduje się budynek w którym mieści się lokal skarżących, świadczenie usług możliwe jest tylko w lokalach na parterze budynku. Zatem, w ocenie Sądu, miejscowy plan wyklucza dokonanie projektowanej przez skarżącą zmiany sposobu użytkowania lokalu do niej należącego. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że dokonanie zgłoszenia nie wszczyna postępowania administracyjnego, bowiem nie jest wnioskiem o załatwienie określonej sprawy, a jedynie oświadczeniem woli (deklaracją zmiany sposobu użytkowania). Wnioskodawca nie oczekuje od organu działania, a wprost przeciwnie, liczy na to, że organ żadnych czynności nie podejmie, a upływ czasu przewidziany przez przepisy określi sytuację prawną wnioskodawcy. Wskazano także, że Starosta jest związany treścią zaświadczenia wydanego przez Burmistrza, jednakże w sytuacji gdy zrodziły się wątpliwości co do treści przedstawionego przez skarżących zaświadczenia, organ ten miał prawo zwrócić się do właściwego burmistrza o wyjaśnienie. Zaś w związku z tym, że do zaświadczenia przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości jego wykładni czy uzupełnienia, to możliwe jest wydanie nowego zaświadczenia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła K.P. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 133 § 1, art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez wydanie wyroku z przekroczeniem kompetencji sądu administracyjnego, a mianowicie poza zakresem oceny zgodności decyzji z prawem, 2/ art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji: a/ zgłoszonych przez stronę w toku postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, b/ istotnych, sygnalizowanych przez stronę w toku postępowania administracyjnego (szczególnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji) i sądowoadministracyjnego nieprawidłowości w funkcjonowaniu administracji, których Sąd nie powinien pomijać, mimo niezgłoszenia w skardze wyraźnego zarzutu w tym przedmiocie, 3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, 4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, 5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez: a/ nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ I instancji i zaaprobowanie tego stanu rzeczy przez organ II instancji, przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 § 1 i 81 k.p.a., b/ nieuwzględnienie skargi poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji regulacji wynikających z art. 219 w zw. z art. 218 k.p.a.; II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie: 1/ art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zastosowanie tego przepisu, pomimo iż nie wystąpiła opisane w hipotezie tego przepisu przesłanka wznowienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu co do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, 2/ art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie przez Sąd, że zamierzony przez stronę sposób korzystania z obiektu budowlanego wyczerpuje przesłanki uzasadniające konieczność zgłoszenia tej zmiany właściwemu organowi podczas gdy Sąd nie zaaprobował takich ustaleń faktycznych, które stanowiłyby do tego podstawę, 3/ art. 8 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 1 do Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pominięcie przy orzekaniu treści tych przepisów, a w konsekwencji pozbawienie skarżącej prawa własności, a ściślej swobodnego i równego z innymi podmiotami nią dysponowania. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji wskazano, że Sąd wziął pod uwagę zaświadczenie, które nie było podstawą orzekania organów obydwu instancji. Zdaniem skarżącej organy nie tylko nie oparły się na tym zaświadczeniu rozstrzygając sprawę, ale wręcz pominęły go milczeniem, a organ I instancji wydając decyzję samodzielnie skonfrontował treść zgłoszenia z miejscowym planem. Natomiast organ II instancji wyraził dezaprobatę dla możliwości opierania się na zaświadczeniu, przy czym ocena ta dotyczyła zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd ten nie odniósł się do zarzutów skargi, ograniczając się w istocie do stwierdzenia, że są one bezzasadne. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że uzasadnienie nie "ujawnia" procesu myślowego sędziów skutkującego wydanym rozstrzygnięciem. Oceniając uzasadnienie skarżąca stanęła na stanowisku, że albo Sąd nie przeanalizował wszystkich istotnych aspektów sprawy, albo mimo ich przeanalizowania nie ujawnił wypływających z tego wniosków. Nadto Sąd nieprawidłowo ocenił pierwsze zaświadczenie Burmistrza, albowiem wskazując, że takie zaświadczenie zawiera autentyczną wykładnię prawa miejscowego, przy uwzględnieniu, iż z jego treści wynika akceptacja dla zamierzenia skarżącej, ocena ta winna być odmienna niż przyjęta w wyroku. Natomiast uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazano, że mimo tego, iż Sąd I instancji dostrzegł, że organy naruszyły ww. przepis art. 71 przypisując sobie kompetencje, których nie posiadały (były związane treścią zaświadczenia Burmistrza, a dokonały badania zgodności zgłoszonego zamierzenia z miejscowym planem), to Sąd ten nie uwzględnił skargi i nie uchylił decyzji. Zaś naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Sąd I instancji dopuścił się, albowiem organy pozbawiły strony prawa do wypowiedzenia się w przedmiocie negatywnego zaświadczenia, które to zaświadczenie, zdaniem skarżącej, nie istnieje w obrocie prawnym. Okoliczność ta stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a więc musi mieć ona wpływ na wynik sprawy. Natomiast do obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 219 w zw. z art. 217 k.p.a., zdaniem skarżącej, doszło na skutek przyjęcia przez Sąd nieistniejącego zaświadczenia za podstawę ustalenia stanu faktycznego oraz uczynienia z niego dowodu w sprawie. Tymczasem z art. 219 i 217 k.p.a. wynika, że w sytuacji odmowy wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony organ winien wydać postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Tymczasem zaświadczenie to wydano bez zachowania wymaganej formy (postanowienia) oraz z pozbawieniem możliwości wniesienia zażalenia. Nadto wskazano, że skarżąca miała prawo zignorować to zaświadczenie jako nieistniejące w oparciu o założenie, że organy działają w granicach i na podstawie prawa. W ocenie skarżącej art. 71 ustawy Prawo budowlane został naruszony, albowiem nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie tego przepisu w części, w której nakazuje on zgłosić sprzeciw oraz, że nie ustalono stanu faktycznego wyczerpującego okoliczności wskazane w tym przepisie. Uzasadniając zaś ostatni z zarzutów skarżąca podniosła, że nie można zaaprobować koncepcji Sądu I instancji, iż podnoszenie zarzutów zmierzających do wykazania, że przedmiotowe zamierzenie nie narusza ustaleń miejscowego planu jest bezzasadne. Zdaniem skarżącej zarzuty te dotyczą elementarnych zasad prawa, na których opiera się cały system, zatem w tym kontekście ani organy, ani sąd nie mogą mieć dowolności w określaniu zakresu korzystania przez podmiot w szczególności z prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach podniesionych zarzutów. Natomiast te, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem oceny legalności dokonanej przez Sąd I instancji były w tej sprawie decyzje organów architektoniczno - budowlanych dot. sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia. Sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń lokalu mieszkalnego na pomieszczenia lokalu kancelarii prawnej, zlokalizowanego w budynku mieszkalno - usługowym w S. przy ul. [...] na terenie działki nr [...], zgłoszony został w trybie art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją powołanej wyżej normy, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niespornym jest, że zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części musi nastąpić przed faktycznym dokonaniem tej zmiany. Zgłoszenie takie jest oświadczeniem woli inwestora składanym organowi administracji architektoniczno - budowlanej, zaś organ ten dokonuje sprawdzenia wniosku pod względem formalnym i merytorycznym, po czym w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia rozpoznaje zgłoszenie i musi ewentualnie podjąć decyzję o wniesieniu sprzeciwu, gdy zaistnieją przesłanki z art. 71 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Wystąpienie tylko jednej z okoliczności wymieniowej w powołanym przepisie uzasadnia wydanie decyzji o sprzeciwie. Instytucja zgłoszenia jako pewna uproszczona (słabszą) forma reglamentacji administracyjnoprawnej, jednak nakładająca na podmioty niepodporządkowane organizacyjnie organom władzy państwowej określone obowiązki, wykazuje pewne podobieństwo do znanych prawu administracyjnemu instytucji "ewidencji" czy "zawiadomienia". Zawiadomienie jest alternatywną formą załatwienia sprawy, która z natury swej musi być wszczęta na żądanie strony (wniosek). Zgłoszenie zamiaru budowy czy zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi, zaliczane jest do czynności materialno - technicznych (czynności faktyczno - prawne), bowiem dokonanie zgłoszenia jest pewnym faktem społecznym (zdarzeniem), które z woli ustawodawcy wywołuje określone skutki prawne podobne bądź identyczne jak te, które mogłyby zaistnieć na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego -decyzji. Wniesienie sprzeciwu przez organ od dokonanego zgłoszenia, stanowi punkt zwrotny w tym postępowaniu z uwagi na to, że tak wydana decyzja jest pierwszym indywidualnym aktem władczym w sprawie, który podlega zaskarżeniu zgodnie z przepisami k.p.a., co stanowi nowy jakościowo etap tego postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05 - orzeczenie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - dokonanie zgłoszenia wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie mają do tego postępowania w pełni zastosowanie przepisy Kodeksu, co wynika ze specyfiki tego postępowania. Postępowanie w sprawie zgłoszenia nie jest prowadzone na wniosek inwestora ani też z urzędu, lecz w wyniku dokonanej przez inwestora czynności wywołującej skutki procesowe (wszczęcie postępowania w sprawie zgłoszenia). Zgłoszenie jest czynnością o znaczeniu materialnoprawnym, która jest traktowana tak jak żądanie wszczęcia postępowania, jednakże niewątpliwie nie stanowi ono żądania wszczęcia tego postępowania. Stanowisko to jest w pełni podzielane przez skład orzekający w tej sprawie. Z powyższego wynika, że dokonanie czynności materialno - technicznej zgłoszenia, będzie wszczynało postępowanie administracyjne, jednak nie będzie to wszczęcie w rozumieniu art. 61 k.p.a. Fakt niewniesienia przez organ sprzeciwu, faktycznie będzie oznaczał wyrażenie zgody przez organ na wykonanie określonych prac wskazanych w zgłoszeniu, przy czym nie będzie to rozstrzygnięcie co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a., bowiem przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do czynności materialno - technicznych. Tak więc o stosowaniu przepisów k.p.a. można mówić dopiero od daty wniesienia sprzeciwu. Taki sprzeciw, jak już wyżej zauważono, wniesiono w niniejszej sprawie, albowiem zamierzona zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń lokalu mieszkalnego na pomieszczenia kancelarii prawnej, zlokalizowanej w budynku mieszkalno - usługowym w S. przy ul. [...] nie była zgodna z przepisami prawa miejscowego obowiązującego na terenie miasta S. Przede wszystkim sporny budynek mieszkalno - usługowy, w którym planowano przedmiotową zmianę sposobu użytkowania, znajduje się w jednostce funkcjonalnej oznaczonej na rysunku planu liniami rozgraniczającymi o symbolu 2 MW. Teren ten zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej Gminy Strzegom z dnia 21 listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Strzegom, obejmującej obszar staromiejski, w granicach strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej (ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Wojew. Dolnośląskiego w dniu 15 stycznia 2002 r. Nr 2, poz. 33), przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową z usługami w parterze. Zatem zamierzona zmiana sposobu użytkowania dotychczasowego lokalu mieszkalnego znajdującego się, co jest przecież niesporne, na drugim piętrze budynku przy ul. [...] w S., na lokal usługowy - kancelarię prawną, w którym świadczono by usługi w opisanym zakresie, jest oczywiście niezgodna z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wniesienie sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia w tej sprawie było jak najbardziej uzasadnione i nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wydane w tym zakresie zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Również Sąd I instancji prawidłowo oddalił wniesioną w tej sprawie skargę, albowiem nie mogła być ona, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uwzględniona. Tak więc zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu odpowiada prawu. Skarżąca kasacyjnie, kwestionując zaskarżony wyrok, generalnie wywodzi, iż przedstawione w sprawie zaświadczenie Burmistrza Strzegomia z dnia [...] grudnia 2009 r. potwierdzało taką zgodność planowanej zmiany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegomia, a nie zostało ono w tej sprawie uwzględnione. Jak wynika z treści w art. 71 ust. 2 pkt 1-6 ustawy Prawo budowlane do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty określone w tym przepisie. Punkt 4 ust. 2 powołanej normy statuuje obowiązek dołączenia do zgłoszenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest okolicznością niesporną w przedmiotowej sprawie, iż Burmistrz Strzegomia w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał pierwsze zaświadczenie wskazując, że projektowana zmiana sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na biuro kancelarii prawnej w S. przy ul. [...], jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części Miasta Strzegomia (uchwała z dnia [...] listopada 2001 r.), oznaczonym na rysunku planu symbolem 2MW- tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z usługami w parterze. Jednakże, co do zasady, wskazane w powołanym wyżej zaświadczeniu przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową z usługami w parterze wykluczało prowadzenie takiej działalności usługowej na drugim piętrze budynku. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca składając podanie o wydanie przedmiotowego zaświadczenia nie wskazał, iż lokal mieszkalny nr [...] znajduje się na drugim piętrze tego budynku, zatem w takiej sytuacji kiedy Burmistrz Strzegomia zorientował się, iż wydał błędne zaświadczenie stwierdzające zgodność przedmiotowej inwestycji z prawem miejscowym (dowód: pismo z dnia 15 stycznia 2010 r.), wydał kolejne zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2010 r., w którym potwierdzono brak takiej zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Strzegomia. Takie skorygowane zaświadczenie doręczono w dniu 30 grudnia 2010 r. zainteresowanemu wraz ze stosownym wyjaśnieniem. Natomiast strona wykorzystując pierwsze zaświadczenie dokonała przedmiotowego zgłoszenia w dniu [...] stycznia 2010 r. (data wpływu do organu - przypomnienie Sądu). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, inwestor dokonując zgłoszenia planowanej zmiany sposobu użytkowania wskazanego lokalu mieszkalnego, nie przedstawił wymaganego przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane zaświadczenia właściwego organu o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2009 r., na które powołuje się skarżąca kasacyjnie jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony wskazuje na zgodność planowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zauważając, że teren, na którym posadowiony jest sporny budynek przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wyłącznie z usługami w parterze, ale nie odnosi tego zapisu prawa miejscowego wprost i jednoznacznie do projektowanej zmiany lokalu mieszkalnego na lokal usługowy znajdujący się na drugim piętrze budynku. Zatem tak naprawdę brak jest potwierdzenia zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego znajdującego się na drugim piętrze obiektu przy ul. [...] w S. z obowiązującym w tym zakresie prawem miejscowym. Nie jest bowiem wypełnieniem obowiązku przedstawienia wymaganego prawem zaświadczenia, legitymowanie się takim, które nie potwierdza zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lokalu znajdującego się na drugim piętrze budynku a odwołuje się wyłącznie do lokalu na parterze budynku, co nie ma przecież żadnego odniesienia do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lokalu skarżącej, gdyż ten nie jest zlokalizowany na parterze budynku. Tym samym nie można, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uznać, że zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2009 r. potwierdzało zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że wbrew pozorom między oboma zaświadczeniami zarówno tym z dnia [...] grudnia 2009 r. jak i tym z dnia [...] grudnia 2009 r. nie ma sprzeczności. Oba nie potwierdzają bowiem przedmiotowej zgodności. W opisanych okolicznościach tej sprawy zarzuty skargi kasacyjnej jawią się jako niezasadne. Nie można uznać za usprawiedliwione podniesione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, iż podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Stosownie do treści ww. przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wyjaśnić należy, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz wyłącznie ocena, czy organ administracji ustalił ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją lub postanowieniem. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1869/07, publikowany w systemie LEX nr 478284). Natomiast przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne tylko wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, dokonał tego w oparciu o kompletne akta sprawy, w których znajdowały się wszystkie materiały dowodowe, w oparciu o które wydano zaskarżone decyzje. W aktach tych znajdowały się również oba wskazane wyżej zaświadczenia, które wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą nie potwierdzały zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można tym samym mówić w tej sprawie, że Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o nieistniejące zaświadczenie. Dlatego też chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., podobnie jak i art. 106 § 3 p.p.s.a., albowiem w tej sprawie Sąd nie dopuszczał ani z urzędu, ani na wniosek dowodu uzupełniającego z jakiegokolwiek dokumentu, czego potwierdzeniem jest protokół z rozprawy. Nie można również uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. dotyczący granic orzekania. Przepis ten statuuje zasadę, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Norma powyższa obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Jednakże brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje to, że Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. przeprowadzając właściwą kontrolę legalności zaskarżonych decyzji. Niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny ustosunkował się do zarzutów skargi, natomiast kwestie, które poruszane są w skardze kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowiły naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu zauważyć należy, iż uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Strzegom, obejmującej obszar staromiejski, w granicach strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej, w ustaleniach ogólnych dla obszaru staromiejskiego, przyjmują zachowanie i rozwijanie funkcji centrum usługowego miasta Strzegomia oraz regionu (§ 6 uchwały), nie mają żadnego wpływu na ocenę wyrażonego wyżej stanowiska, albowiem wyłącznie uregulowania szczegółowe planu miejscowego, które są przecież rozwinięciem tych ogólnych, precyzują, iż usługi w tej części miasta mogą być lokalizowane tylko w parterze. Nie można także przyjąć, że w sprawie tej doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno mieć ono charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie można by uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy Sąd nie wyjaśniłby w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, dlaczego uznał zgłoszony w sprawie sprzeciw za zgodny z prawem, co w konsekwencji uzasadniało zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż przesłanki nieuwzględnienia skargi zamieszczone w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały prawidłowo i w sposób jednoznaczny przedstawione. Uzasadnienie to jest przekonujące i nie można mu zarzucić dowolności, albowiem odnosi się zarówno do podstawy rozstrzygnięcia organu administracji jak i do stanu faktycznego sprawy opisanego prawidłowo w motywach zaskarżonego wyroku. Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w zakresie niezapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem I oraz II instancji, uznać należy, że trafnie Sąd I instancji przyjął, że samo zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego o jakim mowa w art. 61 k.p.a. Zasadnie więc uznano w motywach zaskarżonego wyroku, iż dopiero z chwilą wniesienia sprzeciwu można mówić o stosowaniu przepisów procedury administracyjnej, zatem prawidłowo uznał Sąd I instancji, że powołany zarzut naruszenia czynnego udziału przed wydaniem decyzji o sprzeciwie nie można uznać za zasadny. Jest to prawidłowe stanowisko Sądu I instancji w świetle rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych we wstępnej części tego uzasadnienia. Wprawdzie nie zawiadomiono skarżącej zgodnie z przepisem art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałami przed wydaniem decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, lecz takie naruszenie procedury administracyjnej, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, należy uznać za niemające wpływu na wynik postępowania. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych - wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 (publikowany ONSA i WSA 2006/6/157 oraz OPS 2007/3/26). Skarga kasacyjna nie wskazuje na takie konkretne czynności procesowe, których z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., przed wydaniem decyzji ostatecznej przez Wojewodę Dolnośląskiego skarżąca nie mogła dokonać. Ponadto nie można Sądowi I instancji zarzucić tego, iż nie uwzględnił przy rozpoznawaniu sprawy regulacji wynikających z art. 219 i 217 k.p.a. Przepisy te zamieszczone zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego i dotyczą wydawania zaświadczeń. Przedmiotem oceny Sądu I instancji nie była jednak kwestia odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej (art. 219 k.p.a.), lecz sprawa dotycząca sprzeciwu. Przedstawione wraz ze zgłoszeniem wymagane zaświadczenie (art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane) z dnia [...] grudnia 2009 r., jak wyżej wskazano, było wewnętrznie sprzeczne. Skoro więc podstawowym obowiązkiem organu było ustalenie czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to uzyskanie informacji o wydaniu kolejnego zaświadczenia o braku przedmiotowej zgodności pozwalało organowi orzekającemu w sprawie na wydanie decyzji o wniesieniu przedmiotowego sprzeciwu. Tym samym nie doszło w tej sprawie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z którego wynika, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji na tej podstawie następuje gdy naruszenie przepisów procedury mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Takie naruszenia prawa w toku postępowania administracyjnego nie wystąpiły, co słusznie przyznał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie było także podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a więc uchylenia zaskarżonych decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Co już wyżej zaznaczono organy administracji prawidłowo zastosowały przepis art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i zgłosiły skuteczny sprzeciw wobec zamierzonej zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu mieszkalnego wobec jego sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 71 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Jest to wadliwość materialna o jakiej mowa w art. 176 p.p.s.a. Skoro norma art. 71 ustawy Prawo budowlane posiada rozbudowaną wewnętrznie konstrukcję składając się z 7 ustępów, a w ich ramach niektóre posiadają jeszcze punkty, to przywołanie tylko samej normy art. 71 bez sprecyzowania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu nie pozwala na prawidłowe odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te winny być przywołane precyzyjnie poprzez oznaczenie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych jeżeli takie występują. Tymczasem skarżąca kasacyjnie nie określiła precyzyjnie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż organy administracji architektoniczno – budowlanej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miały niewątpliwie uzasadnione przesłanki aby wnieść sprzeciw od zmierzonej zmiany sposobu użytkowania wobec niebudzących wątpliwości rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegomia. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez pominięcie przy orzekaniu treści tych przepisów, a w konsekwencji pozbawienie skarżącej prawa własności, a ściślej swobodnego i równego z innymi podmiotami nią dysponowania. W skardze kasacyjnej zarówno w jej petitum jak i uzasadnieniu nie przywołano aktu prawnego z którego pochodzą przepisy art. 8 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać tego w sytuacji, kiedy skarżąca kasacyjnie we wniesionym środku zaskarżenia wskazuje na liczne przepisy pochodzące z różnych aktów prawnych. Tym samym brak materialny w tym zakresie nie pozwala rozpoznać tak sformułowanego zarzutu. Natomiast zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1 ze zm.) pozostaje nieusprawiedliwiony. Z dyspozycji tej normy wynika, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Wniesienie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z powodu naruszenia ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie pozbawia skarżącej prawa własności lokalu mieszkalnego, zaś ograniczenie wynikające z przepisu prawa miejscowego, tak jak w tej sprawie, nie narusza ww. normy prawa materialnego. Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie było podstaw do jego zastosowania przez Sąd I instancji. Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, iż skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów, a to nakazywało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu tak wniesioną skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.