II OSK 53/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del NSA Janina Kosowska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. Z. i P. Z. oraz K. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 563/10 w sprawie ze skarg B. Z. i P. Z. oraz K. S. i T. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi kasacyjne. II OSK 53/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 września 2010 r., sygn. II SA/Sz 563/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skarg K. i T. S. oraz B. i P. Z. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] kwietnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kołobrzeskiego z dnia [...] lipca 2009 r., w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - oddalił skargi. W uzasadnieniu wyroku podano, że podstawę materialnoprawną decyzji wydanej przez Starostę Kołobrzeskiego stanowiła ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – zwana dalej specustawą. Przepis art. 11d ust. 1 specustawy określa ustawowe wymogi dla wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie zaś z art. 11f ust. 1 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku przebudowy dróg innych kategorii, g) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f, h) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. e i f. Decyzji tej może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Ustawodawca wskazał w przepisie art. 11a specustawy starostę jako organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych lub gminnych, w związku z tym w ocenie Sądu brak podstaw do wyłączenia starosty od orzekania w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację drogi powiatowej. Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu i to zarząd powiatu występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a organem rozstrzygającym sprawę jest starosta. Sąd I instancji uznał, że podnoszone w skargach argumenty dotyczące braku racjonalności i ekonomicznego uzasadnienia przyjętej przez inwestora lokalizacji drogi mają charakter pozaprawny i nie mogą spowodować oczekiwanego przez skarżących skutku. Korekty lokalizacji drogi mógł dokonać tylko wnioskodawca po przedłożeniu dokumentów wymaganych przepisami specustawy drogowej, zaś orzekające w sprawie organy nie mogły zmienić trasy przebiegu planowanej inwestycji. W sprawie brak było podstaw do odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działek należących do skarżących, objętych wnioskiem inwestora. Organ jest też związany wnioskiem inwestora w zakresie określenia linii rozgraniczających teren dla projektowanej drogi publicznej. Nadto wskazano, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z przytoczoną definicją do obiektów budowlanych związanych z prowadzeniem ruchu zaliczyć należy ścieżki rowerowe. Objęcie ścieżki rowerowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie narusza więc przepisów specustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie stwierdził jednocześnie naruszenia w toku postępowania przepisów dotyczących ochrony prawa własności, a w szczególności art. 64 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji: własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Nie rzutuje to bezpośrednio na treść chronionych praw, która jest określana każdorazowo w ustawach szczególnych. Ograniczenia dotyczące wykonywania prawa własności wynikają m.in. z przepisów prawa administracyjnego rangi ustawowej. Konstatacja ta dotyczy również przywołanego w skardze art. 140 k.c., w myśl którego korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa, jest możliwe w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli K. i T. S. oraz B. i P. Z. W pierwszej z tych skarg kasacyjnych zarzucono Sądowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez brak rozpoznania skargi w całości, pominięcie przez Sąd jednego z zarzutów wskazanych w skardze i ograniczenie się do rozpoznania tylko niektórych z nich oraz art. 7 Kpa "poprzez załatwienie z pominięciem słusznego interesu skarżących jako obywateli". W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podkreśla się, że Sąd I instancji nie odniósł się do zasadności zarzutu polegającego na naruszeniu art. 40 Kpa, art. 9 oraz 10 Kpa, poprzez nieudostępnienie skarżącym pisma Przedsiębiorstwa Obsługi Inwestycyjnej Sp. z o.o. z [...] lutego 2010r. znak L.Dz. [...], co w ocenie skarżących ma związek z nieuwzględnieniem ich słusznego interesu. Pismo to nie pochodziło przy tym od obiektywnego i bezstronnego podmiotu, lecz instytucji działającej na zlecenie wnioskodawcy. W trakcie całego postępowania o wydanie zaskarżonej decyzji żaden z organów nie uwzględnił słusznego interesu skarżących jako obywateli i nie odniósł się do przedstawianych przez nich argumentów, zaś Sąd I instancji nie dokonał oceny interesu skarżących stwierdzając, że podnoszone przez nich argumenty natury ekonomicznej są pozaprawne i nie zasługują na uwzględnienie. W konsekwencji uwzględnienie interesu skarżących w postępowaniu stało się iluzoryczne, a ich udział w nim został ograniczony. Skarżący oponują przeciwko przebiegowi inwestycji drogowej przez ich nieruchomość ze względu na niekorzystne skutki w ich sferze majątkowej. "Sąd I instancji mógł dojść do wniosku, że możliwym, a nawet koniecznym jest ustalenie innego przebiegu drogi, w taki sposób, aby nie powodowała ona uniemożliwienia skarżącym prowadzenia działalności gospodarczej (ośrodka wczasowo-wypoczynkowego) w budynku, z którym ma bezpośrednio sąsiadować droga w jej nowo planowanym przebiegu". B. i P. Z. zarzucili Sądowi naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 23 specustawy w związku z art. 112 ust. 3 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu takiego rozumienia przywołanych przepisów, zgodnie z którym nie wymagają one dla wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - o skutku w postaci wywłaszczenia praw - dokonania oceny racjonalności oraz słuszności rozwiązań projektowych, przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, - art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz.U. 1995 r. Nr 36, poz. 175, zm.: Dz. U. 1998 r., Nr 147, poz. 962) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym pozbawienie Skarżących przysługującego im prawa użytkowania wieczystego, uzasadnione jest interesem publicznym oraz przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w interesie publicznym leży pozbawienie Skarżących takiej części nieruchomości, która z punktu widzenia planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest częścią zbędną, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 3 Kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 Kpa - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego, pomimo iż zachodziła podstawa do wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w pierwszej instancji - które to uchybienia stanowią podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 Kpa. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podkreślono, że stosownie do art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Zgodność wywłaszczenia z prawem nie jest ograniczana do istnienia podstawy formalnoprawnej, ale podkreśla się, że "dla ustalenia, iż odjęcie mienia jest zgodne z prawem, nie wystarczy, by dokonywało się ono na podstawie ustawy, ale konieczne także znalezienie odpowiedniej równowagi pomiędzy interesem publicznym i prawami chronionymi przez Konwencję. Poszukiwanie tej równowagi jest ściśle związane z istotą Konwencji i znajduje swe odbicie w strukturze art. 1". Sąd w sposób nieuprawniony uznał, iż przebieg inwestycji przez część działki, do której skarżącym przysługiwało prawo użytkowania wieczystego jest niezbędny z punktu widzenia realizacji celu publicznego. W konsekwencji odebrano skarżącym prawo do części działki, na której w okresie letnim prowadza działalność handlową, zbędnej z punktu widzenia planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podniesiono, że na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 oraz pkt. 4 Kpa wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w przedmiotowej sprawie podlegał starosta jako organ pierwszej instancji. Starosta był przedstawicielem powiatu a także pozostawał z jedną ze stron (powiatem i jego jednostką organizacyjną - zarządem dróg powiatowych) w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej K. i T. S. podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji skargi w całości tj. pominięcie jednego z zarzutów i "ograniczenie się do niektórych z nich", a więc w istocie naruszenie art. 7 Kpa wobec pominięcia słusznego interesu skarżących, który sprowadza się do prowadzenia działalności gospodarczej /wczasowo-wypoczynkowej/ przy przedmiotowej drodze publicznej. Tak skonstruowany zarzut nie mógł być uwzględniony przede wszystkim ze względu na nieprecyzyjne sformułowanie. Na podstawie lektury skargi kasacyjnej nie sposób ustalić, który z zarzutów skargi "został pominięty", zwłaszcza gdy Strona twierdzi przy tym, że Sąd "ograniczył się do niektórych z nich". W kwestii zaś zarzucanego naruszenia art. 7 Kpa – co może się odnosić tylko do organów administracji, nie można skutecznie zarzucać Sądowi I instancji wadliwości postępowania. Wypada zresztą zauważyć, że obszerne akta administracyjne wskazują na to, iż kwestia pogodzenia interesów inwestora realizującego inwestycje drogową w interesie publicznym /droga publiczna/ z interesem prawnym skarżącego była rozważana z uwzględnieniem równego traktowania stron, a więc nie można uznać, że problem ten został "pominięty". Tym samym w świetle zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji oddalając skargę K. i T. S. naruszył art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa. Skarga kasacyjna B. i P. Z. natomiast podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 23 specustawy w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędna wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że przepisy te nie wymagają dla wywłaszczenia praw dokonania oceny racjonalności oraz słuszności rozwiązań projektowych wniosku inwestora, jak też zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do akceptacji takiego orzeczenia administracyjnego, które pozbawia Stronę praw do części ich nieruchomości ze względu na interes publiczny. Zarzut ten nie mógł być uwzględniony, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w szczecinie wyrażone w niniejszej sprawie jest prawidłowe. Niespornie skarżący mają w sprawie interes prawny skoro przedmiotowa inwestycja drogowa obejmuje część ich nieruchomości, na której "w okresie letnim" prowadzą oni działalność handlową. Oczywiste jest, że w takim stanie faktycznym słusznie Sąd I instancji wskazał, powołując się w szczególności na art. 7 Kpa, iż dokonując wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu skarżących, ten ostatni musiał ustąpić na rzecz uwzględnienia wniosku inwestora. Materiał zgromadzony w sprawie administracyjnej wskazuje przy tym, że podejmowano kroki, które umożliwiłyby wyjście naprzeciw oczekiwaniom skarżących, co jednak nie przyniosło rezultatów ze względu zwłaszcza na techniczne wymogi dotyczące przedmiotowej inwestycji drogowej. Kwestia natomiast słuszności czy racjonalności zamierzenia objętego wnioskiem inwestora w danej sprawie określona w projekcie technicznym nie podlega ocenie. Także zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł być uwzględniony bowiem wobec wydania przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku zgodnie z prawem – skarga kasacyjna musiała być oddalona. Odnosząc się zwłaszcza do zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej /art. 145 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 Kpa/ należy podkreślić, że nie jest on słuszny bowiem starosta jako nośnik kompetencji ustawowej określonej w specustawie do wydania przedmiotowej decyzji, pomimo, iż faktycznie pełni niejako podwójna funkcję (organu powiatu) nie był prawnie zobligowany do wyłączenia się od rozstrzygnięcia wniosku. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela wyrażone w tej kwestii stanowisko w wyroku NSA z dnia 30 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.