II SA/Sz 563/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi K. i T. S. oraz B. i P. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., [..] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. i T. S. oraz B. i P. Z. od decyzji Starosty [..] , z dnia [..] ., znak: B.[...] , zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie z rozbudową drogi nr [...] - [...] na odcinku od km [...] w miejscowości [...] wraz z rozbiórką i budową mostu nad Kanałem [...] wydanej dla Zarządu Powiatu[...] , utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że decyzją z dnia [...] r., znak:[..] , Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi nr [...] na odcinku od km [...] w miejscowości [...] wraz z rozbiórką i budową mostu nad Kanałem [...] . Od tej decyzji odwołania wnieśli B.i P. Z. oraz K.i T. S.. W wyniku rozpatrzenia złożonych odwołań w dniu [...] r. organ odwoławczy decyzją znak: [..] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, między innymi z uwagi na błędne określenie zakresu inwestycji. Starosta [...] i ponownie rozpatrując sprawę, po poprawieniu w dniu [...] r. złożonego wniosku, wydał w dniu [...] r. decyzję, znak:[...] , zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie z rozbudową drogi nr [..] na odcinku od km [..] w miejscowości [...] wraz z rozbiórką i budową mostu nad [...] .Od decyzji ponownie odwołali się K. i T.S. - właściciele działki nr [...] obr. [..] , podnosząc: - błędne ustalenie poprzez przyjęcie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględniono, iż wydzielone działki, które w wyniku decyzji miałyby przejść z mocy prawa na własność Powiatu [...] przeznaczone są pod zabudowę drogą, - naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących, - naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek jakimi organ kierował się wydając decyzję, - naruszenie art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędne pouczenie o terminie wnoszenia odwołania od decyzji. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli również B.i P. Z., właściciele działki nr [..] , obr.[...] , podnosząc: - naruszenie przepisów art. 64 § 2 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji o charakterze merytorycznym w sytuacji, gdy postępowanie nie mogło być skutecznie wszczęte, - naruszenie przepisów art. 107 § 1 K.p.a. poprzez podpisanie decyzji w sposób uniemożliwiający identyfikację osoby, od której ten podpis pochodzi, - naruszenie przepisów art. 107 § 1 w związku z art. 10 K.p.a. poprzez błędne pouczenie zawarte w decyzji, co do prawa wniesienia odwołania, - naruszenie przepisów art. 107 § 1 w związku z § 3 K.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji niespełniające wymagań określonych w tym przepisie tj.: - niewskazanie konkretnej podstawy prawnej, na podstawie której nie jest możliwa zmiana lokalizacji zatoki autobusowej, - nieustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania, - sprzeczność rozstrzygnięcia z treścią decyzji, - naruszenie przepisów art. 10 K.p.a. i określonej w nim zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez nieustosunkowanie się do pisma z dnia 17 lipca 2010 r., - naruszenie przepisów art. 92 w związku z art. 10 K.p.a. poprzez wyznaczenie terminu rozprawy w ten sposób, iż czasookres pomiędzy doręczeniem zawiadomienia o rozprawie a samą rozprawą był zbyt krótki, co narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, - naruszenie przepisów art. 11f ust. 3 w związku z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w związku z art. 49 K.p.a. w związku z art. 9 K.p.a. poprzez niezaopatrzenie wywieszonych obwieszczeń o wydaniu decyzji jak i zawiadomień wysłanych stronom w pouczenie o prawie do wniesienia odwołania wraz ze wskazaniem terminu do jego wniesienia i określeniem początku biegu terminu, - naruszenie przepisów art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w związku z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie opinii przez Zarząd Dróg Powiatowych w[...] , pomimo iż zgodnie z tym przepisem opinia w przedmiocie inwestycji powinna być wydana przez Zarząd Powiatu[..] , - naruszenie przepisów art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie w procesie orzekania słusznego interesu obywateli polegającego na zapewnieniu możliwości prowadzenia w sposób niezakłócony działalności gospodarczej, - naruszenie przepisów art. 8 K.p.a. poprzez wycofanie się z ustaleń zapadłych na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. bez uzasadnionego powodu, - naruszenie przepisów art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw Człowieka i Obywatela (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175), art. 19 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 64, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) poprzez dokonanie podziału działki, co w swej istocie ma skutki identyczne do wywłaszczenia, w sytuacji gdy planowana inwestycja w sposób bezproblemowy może przebiegać na terenie będącym własnością Skarbu Państwa bądź też zmodyfikowana w ten sposób, iż zatoka autobusowa zostanie zmniejszona, co wyeliminuje konieczność wszczynania procedury ekspropriacyjnej. Wojewoda [..] i rozpatrując wniesione odwołania wskazał, że w dniu [..] r. J. P., występujący w imieniu Zarządu Powiatu w [...] u, na podstawie art. 11a i 11d ustawy z dnia [..] r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej "specustawą" wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie z rozbudową drogi nr [...] na odcinku od km [..] w miejscowości [...] wraz z rozbiórką i budową mostu nad Kanałem [...] . Wobec powyższego Starosta [...] pismem z dnia[...] r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Pozostałe strony postępowania, zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy, zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń wywieszonych na tablicach ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w [...] , Urzędzie Gminy[...] , Urzędzie Gminy[...] , Starostwie Powiatowym w [...] oraz na stronach internetowych powyższych urzędów. Obwieszczenie o wszczęciu postępowania zostało również opublikowane w prasie lokalnej: "[...] z datą [...]r. (omyłkowo podanej w decyzji jako [...] r.). Starosta [...] po przeanalizowaniu materiału dowodowego w sprawie, w dniu [...] r. wydał na podstawie art. 11a ust. 1, 2, art. 11f ust. 1, 3 specustawy decyzję znak: [...] , zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn. przebudowa z rozbudową drogi nr [...] na odcinku od km [...] w miejscowości [...] wraz z rozbiórką i budową mostu nad[...] . Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11b ust. 1 specustawy w związku z zaopiniowaniem inwestycji przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] , podczas gdy ww. ustawa nakłada obowiązek dołączenia opinii właściwego miejscowo zarządu powiatu (w niniejszej sprawie - Zarządu Powiatu [...] o), Wojewoda wskazał, że w myśl art. 11b ust. 2 specustawy, niewydanie opinii (...) w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez właściwego zarządcę drogi o jej wyrażenie, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Zgodnie z dowodem znajdującym się w aktach sprawy tj. pismem pełnomocnika inwestora, z dnia 18 grudnia 2009 r., skierowanym do Zarządu Powiatu [...] w sprawie zaopiniowania przedmiotowej inwestycji, oraz zwrotnym potwierdzeniem odbioru z datą 23 grudnia 2009 r., uznać należało warunek zasięgnięcia opinii za spełniony, a zarzut za bezzasadny. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że z wnioskiem o zezwolenie na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia wystąpił, w imieniu Zarządu Powiatu[...] , J. P. nieposiadający legitymacji prawnej do złożenia takiego wniosku. Na etapie postępowania odwoławczego, organ rozpatrujący skargę w dniu [...] r. wezwał Starostę [...] do uzupełnienia brakującego pełnomocnictwa. W dniu 21 kwietnia 2010 r. Starosta [...] uzupełnił ww. brak formalny, przesyłając Uchwałę Nr 354/2010 Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa dla Starosty [...] A. M. do prowadzenia spraw formalno - prawnych w zakresie uzyskania od organów administracji pozwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa z rozbudową drogi nr [...] na odcinku od km [...] w miejscowości [...] wraz z rozbiórką i budową mostu nad [...] ". Uchwała upoważnia Starostę do udzielania dalszych pełnomocnictw w ww. zakresie oraz zawiera zapis dot. potwierdzenia przez mocodawcę czynności dotychczas wykonanych i złożonych oświadczeń woli przez pełnomocnika Starosty. Starosta [...] załączył również pełnomocnictwo z dnia [...] r. udzielone przez siebie dla J. P. w zakresie jw. W takiej sytuacji, zdaniem Wojewody, jeśli usunięcie braku związanego z brakiem pełnomocnictwa nastąpi w terminie prawem przewidzianym, wówczas nie ma znaczenia, jaką datą pełnomocnictwo zostało opatrzone. Data ta może być późniejsza od daty wezwania strony do usunięcia braku pisma, natomiast istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz by pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało do danej sprawy. Nadto zgodnie z art. 103 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny - w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Taki pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził także w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r., I OSK 1433/06, formułując tezę, że podjęcie postępowania administracyjnego i zakończenie decyzją administracyjną pomimo braku pełnomocnictwa, wymaga rozważenia z uwzględnieniem okoliczności potwierdzenia przez stronę czynności procesowej dokonanej przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Potwierdzenie takie nie daje podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. Z treści przysłanych do tut. organu w dniu 21 kwietnia 2010 r. pełnomocnictw w sposób nie budzący wątpliwości wynika zakres umocowania oraz potwierdzenie czynności procesowych już dokonanych, zatem zarzut skarżących jest niesłuszny. Zdaniem Wojewody kontrolowana decyzja Starosty [...] czyni zadość wymogom zawartym w art. 11f ust. 1 ww. ustawy, zawierając wszystkie elementy określone w powyższym przepisie oraz wskazując warunki, które winny być uwzględnione w dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Decyzja zawiera wymagania powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapy w skali 1:500, stanowiące załącznik do decyzji). W decyzji zawarto również zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości (mapy z projektem podziału stanowią załącznik do decyzji). Ponadto na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt budowlany, który jako załącznik stanowi integralną część decyzji. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Powiatu [...] , ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz ustalono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy Starosta [...] doręczył decyzję z dnia [...] r. inwestorowi. Ponadto, o wydaniu decyzji pozostałe strony postępowania zawiadomiono w drodze obwieszczeń umieszczonych na tablicach ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] r., Urzędzie Gminy [...] w dniu 16 marca 2010 r., Urzędzie Gminy [...] w dniu [...] r., Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] r., oraz na stronach internetowych powyższych urzędów. Obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało również opublikowane w prasie lokalnej ("[...] ") dnia [...] r. Dotychczasowych właścicieli organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Za bezzasadny Wojewoda uznał zarzut skarżących dotyczący niezaopatrzenia zawiadomień w pouczenie o prawie do wniesienia odwołania, bowiem ustawodawca w art. 11f ust. 4 specustawy wymienił jakie informacje winny znaleźć się w zawiadomieniu o wydanej decyzji i taka informacja, tj. odnośnie miejsca, w którym strony mogły się zapoznać z treścią decyzji, została umieszczona. Zdaniem Wojewody decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. nie narusza również przepisów art. 107 K.p.a. zawierając wszystkie elementy wskazane w tym artykule. Decyzja została podpisana przez Wicestarostę J. K., z upoważnienia Starosty, poprzez przybicie pieczęci (zawierającej imię, nazwisko i oznaczenie stanowiska służbowego) oraz opatrzona znakiem graficznym indywidualizującym daną osobę. Niesłuszny zatem jest zarzut strony skarżącej z uwagi na niebudzący wątpliwości fakt możliwości zidentyfikowania osoby reprezentującej organ administracyjny, podpisującej przedmiotową decyzję. Organ wydający decyzję błędnie jednak określił w pouczeniu przysługujący dla pozostałych stron postępowania termin do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy Starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. W myśl art. 49 K.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach (...) przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Termin do wniesienia odwołania winien być zatem określony jako 28 dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzji poprzez obwieszczenie w starostwie powiatowym, w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej, zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy. Jednak ustawodawca w art. 112 K.p.a. zapewnił ochronę strony postępowania przed skutkami błędu organu. Błędne pouczenie w decyzji co do odwołania, albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Odwołania zostały wniesione do Starostwa [..] w dniach [...] r. oraz [...] r., zatem w dniach kiedy otwarty był bieg terminu do wniesienia odwołania, w związku z obwieszczeniami wywieszonymi na tablicach ogłoszeń w ww. urzędach oraz opublikowanym w prasie lokalnej jw. W odniesieniu do wniosków ujętych w odwołaniu, Wojewoda [...] uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Ustawa z dnia [...] r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), zgodnie z art. 1 ust. 1 określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi skonsolidowaną decyzję dotychczasowych decyzji o ustaleniu lokalizacji z pozwoleniem na budowę. Jest to kompleksowa decyzja, która oprócz pozwolenia na budowę, wywłaszcza prawa do nieruchomości znajdujących się w pasie inwestycji, jak również zatwierdza podział nieruchomości. Specustawa jako przepis szczególny wyłącza zarówno przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), jak i w pewnym zakresie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). W myśl art. 11i ust. 2 specustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że lokalizacja drogi może być niezależna od przebiegu drogi ustalonego w planie miejscowym. Jednym ze skutków tego wyłączenia jest brak związania inwestora i organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ przedmiotowa decyzja rozstrzyga w sprawach zagospodarowania terenu, niezależnie od jego ustaleń. Nadto Wojewoda podał, że w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wydania zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji Starosta [...] pismem z dnia 2 lutego 2010 r. w myśl art. 89 § 2 i 90 § 2, § 3 K.p.a. poinformował strony postępowania o rozprawie administracyjnej przewidzianej na dzień 17 lutego 2010 r. Zgodnie z dowodem znajdującym się w aktach sprawy (zwrotne poświadczenia odbioru) wezwanie zostało doręczone B. i P. Z. w dniu[...] . W myśl art. 92 K.p.a. termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą. Wyznaczona zatem przez Starostę [...] data 17 lutego 2010 r. nie budzi zastrzeżeń, bowiem od momentu doręczenia do terminu rozprawy pozostało 13 dni. Organ I instancji sporządził protokół z przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, na której zgodnie z art. 95 § 1 K.p.a. zapewnił stronom możliwość składania wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów oraz przedstawienia dowodów na ich poparcie. Żądania stron postępowania zostały zapisane w dziale III Ustalenia ww. protokołu. W protokole zostały również zawarte ustalenia dotyczące części projektowej z Przedsiębiorstwem Obsługi Inwestycyjnej Sp. z o.o. (występującej w imieniu inwestora). W ust. III pkt 4 lit. b) protokołu, w związku z przyjętymi ustaleniami na rozprawie administracyjnej zapisano warunek dostarczenia przez biuro projektowe projektu zamiennego dotyczącego działek nr [...] do końca [...] r. W odpowiedzi na powyższe, Przedsiębiorstwo Obsługi Inwestycyjnej Spółka z o.o. pismem z dnia [...] r., znak: [...] , negatywnie zaopiniowało przedstawiony na rozprawie wniosek zmiany rozwiązań projektowych. Niemożność zmniejszenia szerokości zatok autobusowych, chodnika oraz ścieżki rowerowej (sugerowane przez uczestników rozprawy) na wysokości działek nr [...] w m. [...] wynika z warunków technicznych i określonych w nich minimalnych wielkościach dopuszczalnych. W ocenie projektanta przyjęta w projekcie lokalizacja zatok autobusowych jest optymalna z uwagi na bezpieczeństwo i komfort pasażerów, oraz pod względem ekonomicznym, a zmiana lokalizacji zatok spowoduje pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu. Projekt budowlany branży drogowej będący załącznikiem do decyzji Starosty [...] został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz zgodnie z decyzją Burmistrza [...] z dnia 17 lipca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, która zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z 2008 r.), wiąże organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto organy orzekające nie mają podstaw do modyfikowania ustaleń parametrów zawartych we wniosku inwestora, bowiem żaden przepis nie upoważnia organów orzekających do oceny okoliczności niewynikających z przepisów obowiązującego prawa, w tym racjonalności i słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy wydające decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są zobowiązane jedynie do oceny całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę, oraz ich zgodności z przepisami obowiązującego w tym zakresie prawa. Do kompetencji organu administracyjnego wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również organu rozpatrującego od niej odwołanie nie należy ocena racjonalności i słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku. Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów odwołań Wojewoda podkreślił, że o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić jedynie w sytuacji, gdy zostały naruszone konkretne przepisy lub normy obowiązujące w budownictwie. Nieuwzględnienie roszczeń strony nie może stanowić podstawy kwestionowania legalności wydanej decyzji, jako naruszającej uzasadnione interesy osób trzecich. Końcowo Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Budowa (rozbudowa) drogi stanowi cel publiczny, natomiast sprawa odszkodowania zostanie uregulowana odrębną decyzją starosty. Zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy, co ma miejsce w przedmiotowym przypadku. Skargi na wymienioną na wstępie decyzję Wojewody [...] wnieśli B. i P.r Z.k oraz K. i T. S.. B.i P.Z.zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego: 1) art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej K.p.a.) w związku z art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm. dalej USzczegZas) poprzez wszczęcie postępowania i jego prowadzenie zakończone wydaniem decyzji przez Starostę [...] , która to została utrzymana w mocy decyzją Wojewody V , w sytuacji, gdy z uwagi na braki w zakresie umocowania nie został skutecznie złożony wniosek o wszczęcie postępowania, a brak ten nie mógł być konwalidowany w trybie art. 64 § 2 K.p.a. co skutkuje, iż obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, 2) art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 11b i 11d USzczegZas poprzez wydanie decyzji przez Starostę [...] w sytuacji, gdy do wniosku nie zostały złożone wymagane prawem dokumenty, co skutkuje, iż obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, 3) art. 107 § 1 K.p.a. poprzez podpisanie decyzji Starosty [...] w sposób uniemożliwiający identyfikację osoby, od której ten podpis pochodzi, co skutkuje, iż obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, 4) art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez błędne pouczenie zawarte w decyzji Starosty [...] , co do prawa wniesienia odwołania, co mogło uniemożliwić stronom wniesienie odwołania, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, 5) art. 11f ust. 3 USzczegZas w zw. z art. 11c tej ustawy w zw. z art. 49 K.p.a. w związku z art. 9 K.p.a. poprzez niezaopatrzenie wywieszanych obwieszczeń o wydaniu decyzji jak i zawiadomień wysyłanych stronom w pouczenie o prawie do wniesienia odwołania wraz ze wskazaniem terminu do jego wniesienia i określeniem od kiedy zaczyna on biec - co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, 6) art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie w procesie orzekania słusznego interesu obywateli polegającego na zapewnieniu możliwości prowadzenia w sposób niezakłócony działalności gospodarczej, mając przy tym na względzie okoliczność, iż możliwa była zmiana przebiegu drogi, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, 7) art. 8 K.p.a. poprzez wycofanie się z ustaleń zapadłych na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r., co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw Człowieka i Obywatela (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), art. 19 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 64 Konstytucji RP, art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dalej UstGospNie w związku z art. 23 USzczegZas poprzez dokonanie podziału działki i zatwierdzenie przebiegu inwestycji, co w swej istocie ma skutki identyczne do wywłaszczenia w sytuacji, gdy planowana inwestycja w sposób bezproblemowy może przebiegać na terenie będącym własnością Skarbu Państwa bądź też zmodyfikowana w ten sposób, iż zatoka autobusowa zostanie zmniejszona, co wyeliminuje konieczność wszczynania procedury ekspropriacyjnej. Mając powyższe na względzie wnieśli o: 1. stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] , 2. na wypadek nieuwzględnienia żądania wskazanego w pkt 1 o uchylenie skarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] , 3. na wypadek nie uwzględnienia żądań wskazanych w pkt 1 i 2 o uchylenie decyzji Wojewody [...] w części, w zakresie w jakim decyzją tą utrzymano decyzję Starosty [...] w jej: 1) punkcie pierwszym w zakresie, w jakim udzielono zezwolenia na realizacji inwestycji drogowej na działce o aktualnym nr [...] oraz 2) punkcie trzecim w zakresie, w jakim decyzją tą zatwierdzony został projekt podziału działki o numerze [...] i uchylenie decyzji Starosty [...] we wskazanym wyżej zakresie. W uzasadnieniu skargi podnieśli: 1) Odnośnie zarzutu naruszenia art. 61 § 1 K.p.a., że organ odwoławczy podzielił ich uwagi w zakresie braku umocowania J. P. do występowania w imieniu zarządu Powiatu [...] i wezwał Starostę [...] do uzupełnienia braku poprzez złożenie pełnomocnictwa. Dopuszczając możliwość uzupełnienia tego braku na etapie postępowania odwoławczego organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, całkowicie pomijając stan faktyczny, w jakich orzeczenia te zapadły. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r. II OSK 941/05 Sąd wprawdzie dopuścił możliwość potwierdzenia czynności procesowej, jednakże czynnością to było wniesienie odwołania przez stronę, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania. Samo postępowanie zostało skutecznie wszczęte. Z kolei w wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. I OSK 1433/07 potwierdzenie czynności procesowej pełnomocnika miało miejsce per facta concludentia także na etapie postępowania przez organem pierwszej instancji. Nie można też zapominać o charakterze tego postępowania jak i osobie wnioskodawcy. Postępowanie to ma charakter masowy. Zachodzi więc potrzeba ochrony pozostałych stron, które mają prawo działać w przeświadczeniu, że postępowanie prowadzone jest z zachowaniem wszystkich wymogów prawa. Zdaniem skarżących właściwą będzie analogia do kodeksu postępowania cywilnego, gdzie okoliczność, iż pełnomocnik nie był należycie umocowany prowadzi do nieważności postępowania (art. 379 kpc). Skoro więc decyzja organu pierwszej instancji podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, naturalną konsekwencją jest to, iż decyzja organu drugiej instancji utrzymująca nią w mocy jest także nieważna. Gdyby decyzja Starosty nie została zaskarżona, stała by się ostateczna, i mogłaby być dalej wzruszona. 2) Odnośnie zarzutu naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. wskazali, że nie tylko zakres pełnomocnictwa nie upoważniał J. P. do podjęcia czynności procesowych, ale także zostało udzielone przez niewłaściwy podmiot tj. Starostę [...] zamiast Zarządu Powiatu [...] . Należy więc uznać, że wszelkiego rodzaju pozwolenia, opinie, uzgodnienia o które występował J.P. w imieniu inwestora nie mają jakiekolwiek znaczenia prawnego, bowiem zostały wydane na skutek czynności nienależycie umocowanego pełnomocnika. Naturalną konsekwencją takiego stanowiska będzie konstatacja, iż wniosek inwestora nie spełnia wymogów w zakresie niezbędnej dokumentacji, o których mowa w art. 11b i 11d USzczegZas. Wada ta nie mogła być konwalidowana w toku postępowania. 3) Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. - zwrócili uwagę na nie spełnienie wymogu prawidłowego podpisania decyzji Starosty [...] . Skarżący wyjaśnili, że podpis służy przede wszystkim do identyfikowania osoby składającej podpis oraz do ustalenia treści złożonego przez nią oświadczenia woli. Na podpis składają się następujące cechy: 1 - jest to językowy znak graficzny utrwalony w dokumencie, 2 - składający oświadczenie woli stawia ten znak własnoręcznie, 3 - wskazuje w zasadzie imię i nazwisko składającego oświadczenie woli, 4 - podpis umieszcza się pod tekstem oświadczenia woli (Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa 1997, s. 199). Skarżona decyzja została opatrzona znakiem graficznym niespełniającym wymagań prawidłowego podpisu. Podpis powinien zawierać imię i nazwisko lub co najmniej nazwisko, najlepiej aby był to podpis pełnobrzmiący (jeśli skrócony, to czytelny). Tylko taki podpis pozwala w pełni zidentyfikować osobę podpisującą decyzję, biorącą odpowiedzialność za rozstrzygnięcie sprawy (Klat-Wertelecka L. Podpis jako element decyzji administracyjnej. NZS. 2007 nr 5 poz. 73). Dalej skarżący przytoczyli pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego, w której rozważano kwestie podpisu pod wekslem pod kątem jego ważności. Orzeczenie to jest o tyle ważne, zdaniem skarżących, iż weksel ze względu na obowiązki z nim związane pociąga za sobą daleko idące skutki, podobnie jak decyzja. Uchwała ta może więc służyć wykładni pojęcia podpisu pod decyzją w rozumieniu K.p.a. Podpis wystawcy weksla musi obejmować co najmniej nazwisko. Z wymagania tego wynika, że nie chodzi o dowolną postać pisanego znaku ręcznego, lecz o napisane nazwisko. Wymaganie podpisania nazwiskiem to - innymi słowy - wymaganie napisania swojego nazwiska. Nazwisko to może być skrócone; pomijanie niektórych liter, zwłaszcza samej końcówki nazwiska, jest w praktyce obrotu prawnego powszechne. Ma ono zresztą charakter względny, gdyż podpis, obejmujący w intencji podpisującego pełne nazwisko, może swoim wyglądem przedstawiać się jako skrócony. [...]. Istotne jest bowiem to, by napisany znak ręczny - przy całej tolerancji co do kształtu własnoręcznego podpisu - stwarzał w stosunku do osób trzecich pewność, że podpisujący chciał podpisać się pełnym swoim nazwiskiem oraz że uczynił to w formie, jakiej przy podpisywaniu dokumentów stale używa. Takiej pewności nie stwarzają same inicjały, czy też parafa, toteż nie mogą być one uznane za podpis wystawcy weksla. Ciężko ten znak uznać nawet za parafę, a więc skrót podpisu lub inicjał, który ma też charakter powtarzalny (Uchwała z dnia 30 grudnia 1993 r. Sąd Najwyższy III CZP 146/93 OSNC 1994 nr poz. 94). Poza tym złożenia na dokumencie tzw. parafy nie należy traktować jako podpisania tego dokumentu. Parafa pełni bowiem w obrocie prawnym odmienną funkcję niż podpis (Komentarz do art. 78 kodeksu cywilnego, [w:] B. Giesen, WJ. Katner, P. Księżak, B. Lewaszkiewicz-Petrykowska, R. Majda, E. Michniewicz-Broda, T. Pajor, U. Promińska, M. Pyziak-Szafnicka, W. Robaczyński, M. Serwach, Z. Świderski, M. Wojewoda, Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz, LEX, 2009. Nb 11). W żadnym razie ten znak graficzny nie pozwala na identyfikację osoby, od której on pochodzi. Co więcej nie można go uznać za parafę. Błąd w podpisie nie może być sanowany w trakcie postępowania odwoławczego (Wyrok z dnia 4 lipca 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie I SA/Kr 88/97 LEX nr 31511) należy go kwalifikować jako rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji zgodnie z art. 156 K.p.a. (Podobnie Stełmasiak Jerzy, Zdyb Marian Glosa do wyroku NSA z dnia 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90 OSP. 1992 nr 2 poz. 27). 4) Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 §1 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. podnieśli, że Starosta błędnie pouczył strony postępowania o terminie do wniesienia odwołania. Wojewoda Zachodniopomorski podzielił ich stanowisko w tym zakresie i uznał, że pouczenie było błędne i w tym kontekście nietrafnie przytoczył treść art. 112 K.p.a., stanowiącego, iż błędne pouczenie co do odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Termin, do wniesienia odwołania zawarty w pouczeniu był bowiem zbyt krótki, co uzasadnia przyjęcie domniemania, iż któraś ze stron mogła nie wnieść środka odwoławczego ze względu na to, iż była w przekonaniu, iż termin do jego wniesienia już minął. 5) Odnośnie zarzutu naruszenia art. 11 f ust. 3 UszczegZas w związku z art. 11c w związku z art. 8, 9 i 49 K.p.a. wskazali, że Starosta formułując obwieszczenie o wydaniu decyzji i indywidualne zawiadomienia o jej wydaniu naruszył w sposób rażący wskazane wyżej przepisy. Mając na uwadze art. 8 i 9 K.p.a., powinny w tym zawiadomieniu być umieszczone także informacje o wydaniu decyzji i jej skutkach prawnych wobec nieruchomości adresata tego zawiadomienia, w tym o terminie dla skorzystania z prawa odwołania, terminie wydania nieruchomości oraz o uprawnieniach do uzyskania odszkodowania i zakresie jego ustalania. Brak tych istotnych informacji dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości w zawiadomieniu, niweczyłoby jakikolwiek sens prawny (ratio legis) wysyłania tego zawiadomienia tym osobom, jeżeli zawiadomienie to miałoby nie obejmować zakresu informacji o skutkach wydanej decyzji i następnie skutkach jej uostatecznienia się, skoro skutki te z jednej strony są niezwykle dolegliwe wobec przysługujących do nieruchomości praw rzeczowych, z drugiej zaś strony kształtują zakres przysługujących tym osobom uprawnień odszkodowawczych. Dla zachowania zatem powszechności informacji o daleko idących skutkach prawno rzeczowych wydanej decyzji oraz o zakresie uprawnień odszkodowawczych, zawiadomienie to powinno zawierać przynajmniej minimum tego, co stanowi jej skutek, a więc to wszystko, co stanowi przejaw jej oddziaływania prawnego na wykonywanie praw przysługujących właścicielom i użytkownikom wieczystym do nieruchomości. Taki zakres pożądanych w omawianym zawiadomieniu informacji znajduje uzasadnienie w art. 8 i 9 K.p.a., zwłaszcza, że skutki omawianej decyzji są niezwykle wrażliwe społecznie (M. Wolanin (red.) Ustawa o szczególnych zadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. LEX, komentarz do art. 11f, Nb 25), a stopień ochrony adresata w porównaniu do pozostałych sposobów doręczeń niewielki (Łaszczyca G., Matan A.: Doręczenie w postępowaniu administracyjnym i podatkowym. Zakamycze 2008). W tym kontekście nasuwa się pytanie, skąd strona postępowania ma wiedzieć o tym, iż w ogóle przysługuje jej prawo do wniesienia odwołania. Biorąc pod uwagę obowiązki organu wynikające z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, możliwym jest więc zajście sytuacji o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. któraś ze stron nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania. 6) Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. skarżący wskazali, że część nieruchomości przed sklepem umożliwia częściowe przeniesienie sprzedaży na zewnątrz. Jest to ważne ze względów marketingowych. Odebranie tej części nieruchomości naraża ich na nieproporcjonalnie wielkie szkody związane z obniżeniem wartości pozostałej części nieruchomości. 7) Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. podnieśli, że na rozprawie z dnia 17 lutego 2010 r. ustalone zostało, iż projektowana ścieżka rowerowa oraz chodnik przeprojektowane zostaną w taki sposób by przedmiotowa działka nie została objęta podziałem oraz wywłaszczeniem. Organ samowolnie odstąpił od tych ustaleń. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2008 r. VI SA/Wa 1989/08 LEX nr 531533, podobnie Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2008 r. III SA/Po 641/07 LEX 489252). Ponadto prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów (a więc w niniejszej sprawie interesy inwestora), nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy narusza art. 8 K.p.a. (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r. VI SA/Wa 705/07, Lex 441013). Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący podnieśli, że nie mamy tu wprawdzie do czynienia z klasyczną procedurą ekspropriacyjną, jednak należy posiłkować się standardami przyjętymi w odniesieniu do wywłaszczenia, ponieważ mamy w tym przypadku do czynienia z instytucją wywołującą analogiczne skutki (Opinia prawna dotycząca projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw Druk Sejmowy nr 671. Biuro Analiz Sejmowych str. 7, www.sejm.gov.pl). Skarżący wskazali, że obok ich nieruchomości znajduje się działka nr 765, która to na etapie projektowania inwestycji znajdowała się w majątku Skarbu Państwa. Pomimo tego inwestycja ma zostać zrealizowana przez część ich działki, mimo iż można było w sposób bezproblemowy uniknąć konfliktu, przeprowadzając konsultacje społeczne na etapie projektowania inwestycji. Wprawdzie obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa, jednak zwracając uwagę na osobę inwestora jak i też skutki wydania decyzji w zakresie sfery własności jednostki uzasadnia przyjęcie, iż Starosta był do tego zobowiązany. Organy administracji podporządkowane są podstawowym zasadom K.p.a., w tym postanowieniom art. 8 i 9, nie tylko z chwilą wszczęcia postępowania, lecz także wcześniej, czyli zawsze wtedy, kiedy swoimi działaniami wpływają na zdarzenia, które w przyszłości mogą stać się okolicznościami faktycznymi decydującymi o wyniku postępowania (Wyrok NSA z dnia 7 czerwca 1996 SA/Gd 850/95). Wprawdzie organy administracji nie są uprawnione do modyfikowania wniosku inwestora to nie należy zapominać, iż organ zobowiązany jest do oceny złożonego wniosku zgodnie ze standardami oceny własności. K. i T. S. w swojej skardze zarzucili naruszenie: - art. 7 K.p.a. – poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących, - art. 40, art. 9 oraz art. 10 K.p.a. – poprzez nie udostępnienie skarżącym pisma Przedsiębiorstwa Obsługi Inwestycyjnej Sp. z o.o. z dnia 24 lutego 2010 r., znak: L.Dz. 502/10, co uniemożliwiło skarżącym ustosunkowanie się do jego treści oraz uniemożliwiło zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, - art. 77 § 1 K.p.a – poprzez zaniechanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ. Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślili, że organ I instancji wycofał się z ustaleń uzgodnionych na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r., nie podając żadnych przekonujących argumentów, ani podstawy prawnej takiego działania. Tymczasem pozbawienie skarżących wydzielonej części działki nr[...] , pozbawi ich parkingu przeznaczonego dla gości oraz doprowadzi do wybudowania drogi tuż pod oknami budynku wypoczynkowego. To z kolei, zdaniem skarżących, spowoduje, że prowadzenie działalności wypoczynkowej w takim budynku stanie się całkowicie niemożliwe, gdyż trudno sobie wyobrazić, aby ktokolwiek zechciał wypoczywać w pokojach, których okna będą właściwie bezpośrednio wychodziły na ruchliwą, szczególnie w sezonie turystycznym, drogę, której znaczenie i obciążenie po przebudowie gwałtownie jeszcze wzrośnie. Podnieśli również, że ich zdaniem ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie została uchwalona w celu pozyskiwania terenów przeznaczonych pod budowę ścieżek rowerowych, lecz pod realizację dróg. Skarżący rozumieliby, gdyby działka nr [...] była niezbędna do modernizacji nieprzejezdnej drogi, ale nie mogą zaakceptować, iż w trybie nadzwyczajnym mają zostać pozbawieni możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w swoim budynku, gdyż w jego bezpośrednim sąsiedztwie powstać ma ścieżka rowerowa. Końcowo wskazali, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w graficznym załączniku do tegoż planu teren przeznaczony pod drogi dochodzi do nieruchomości skarżących i na nim się właśnie kończy. Wojewoda [....] w odpowiedzi na skargi podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skarg. Na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. T..Z – pełnomocnik B. i P. Z., dodatkowo podniósł, że zgodnie z art. .11f ust. 3 w związku z ust. 6 specustawy Wojewoda zobowiązany był do zamieszczenia informacji o wydanej decyzji na swojej stronie internetowej. Pełnomocnik podał, że przeglądał stronę Wojewody BIP i nie znalazł tam takiego obwieszczenia, w takiej sytuacji decyzja wojewody wydana została z naruszeniem prawa, bowiem nie została skutecznie doręczona wszystkim stronom postępowania. Pełnomocnik podniósł również, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a., co na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skargi nie są zasadne, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności. Kontroli Sądu podlega decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym w sprawie, w której podstawą materialnoprawną decyzji wydanej przez Starostę [...] stanowiła ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – zwana dalej specustawą. Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5.000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; 5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; 6) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku przebudowy dróg innych kategorii, g) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f, h) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. e i f. Jak wynika z analizy akt sprawy przedłożona dokumentacja oraz decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej spełniają ustawowe wymogi, a podniesione w skargach zarzuty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ustawodawca wskazał w przepisie art. 11a specustawy starostę jako organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych lub gminnych. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje brak podstaw do wyłączenia starosty od orzekania w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację drogi powiatowej. Wskazać również należy, że to nie starosta, lecz zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu i to zarząd powiatu występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów skarg należy wyjaśnić, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest analogiczne stosowanie przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast przepisy procedury administracyjnej nie przewidują nieważności postępowania. Nieważnością dotknięta być może decyzja administracyjna, na przykład z powodu rażącego naruszenia prawa, ale wówczas wadliwa jest sama decyzja, a niekoniecznie postępowanie ją poprzedzające. W przypadku wad postępowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują, co prawda możliwość wznowienia postępowania w ściśle określonych przypadkach, ale nawet wówczas nie oznacza to, że sama decyzja jest wadliwa. Przepis art. 146 § 2 K.p.a. stanowi, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z powyższych względów za niezasadny należy uznać zarzut skargi, że skoro w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wydanie decyzji zwróciła się osoba nie legitymująca się prawidłowym pełnomocnictwem, to zachodzi nieważność postępowania i nieważność decyzji kończącej to postępowanie. Należ tu również mieć na względzie, że przepis art. 61 § 2 K.p.a. dopuszcza wszczęcie z urzędu postępowania także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka miała miejsce. Zdaniem Sądu uzyskanie zgody strony możliwe jest również na etapie postępowania odwoławczego, bowiem dwuinstancyjne postępowanie administracyjne ukształtowane jest w taki sposób, że organ odwoławczy jeszcze raz rozpatruje tą samą sprawę – art. 138 § 1 K.p.a. Dlatego Wojewoda [...] uzupełniając akta sprawy o prawidłowe pełnomocnictwo, w którym potwierdzono czynności dotychczas dokonane przez pełnomocnika, działał zgodnie z zasadami procedury administracyjnej i nie naruszył przepisów art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 11a specustawy i art. 64 § 2 w związku z art. 11b i 11d specustawy. Za niezasadny uznać należy kolejny zarzut skargi naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. Przywołany przepis nie nakłada obowiązku złożenia pod decyzją podpisu czytelnego, a dane podpisującego mogą być wskazane w inny sposób, np. przez umieszczenie odpowiedniej pieczątki. Działający w imieniu Starosty [...] Wicestarosta złożył pod decyzją podpis nieczytelny, jednak podpis uzupełniony został pieczątką z imieniem i nazwiskiem oraz stanowiskiem służbowym, co pozwala na zidentyfikowanie osoby podpisującej decyzję oraz przyjęcie, że spełnione są wymogi z przepisu art. 107 § 1 K.p.a. Racje mają natomiast skarżący, że decyzja organu I instancji zawiera częściowo błędne pouczenie o terminie wniesienia odwołania. Jednak nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż jest to naruszenie prawa uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Wojewody, że jest to naruszenie nie mające wpływu na końcowe załatwienie sprawy, a co najwyżej na ustalenia terminu do wniesienia odwołania w taki sposób, aby strony nie poniosły z tego tytułu szkody. Istotne jest również to, że błędne pouczenie odnosiło się do osób, którym decyzja nie była doręczona za pośrednictwem poczty, lecz które zostały zawiadomione poprzez obwieszczenia o wydaniu decyzji i możliwości zapoznania się z jej treścią. Strony zapoznając się z obwieszczeniami o wydaniu decyzji nie nabywały wiedzy o terminie wniesienia odwołania, dopiero z chwilą zapoznania się z treścią decyzji uzyskać mogły taką wiedzę. Jak wynika z akt sprawy, żadna ze stron nie zgłosiła się w siedzibie organu w celu zapoznania się z treścią decyzji. Sąd nie podziela poglądu skarżących, że w obwieszczeniach informujących o wydaniu decyzji konieczne było podanie również pouczenia o sposobie i terminie wniesienia środków zaskarżenia. Przepis art. 11f ust. 3 specustawy nie nakłada na organy obowiązku zamieszczania w obwieszczeniach pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia, lecz tylko informacji o wydaniu decyzji. Całkowicie chybiony jest zarzut niezgodności decyzji organu I instancji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przewidziane przepisami specustawy uproszczenie wymagań formalno – prawnych związanych z procesem inwestycyjnym polega m.in. na wyłączeniu, na podstawie art. 11i ust 2, stosowania w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego do wydania tej decyzji nie można stosować wskazanej ustawy oraz przepisów prawa miejscowego uchwalonego na podstawie upoważnienia z jej wynikającego. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a., poprzez wycofanie się przez organ z ustaleń zapadłych na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r., Sąd wskazuje, że z żadnego przepisu specustawy, jak też K.p.a., nie wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Nadto dodać należy, że wprawdzie w toku rozprawy strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie, jednak ustalenia dokonane na rozprawie nie mają mocy ugody zawartej przed organem i nie wiążą organu przy wydawaniu decyzji. Natomiast zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 46/07 [w:] LEX nr 338845 został sformułowany wręcz pogląd, że "Wojewoda pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji". Podnoszone w skargach argumenty dotyczące braku racjonalności i ekonomicznego uzasadnienia przyjętej przez inwestora lokalizacji drogi mają charakter poza prawny i nie mogą spowodować oczekiwanego przez skarżących skutku. Tym samym skoro korekty lokalizacji drogi mógł dokonać tylko wnioskodawca po przedłożeniu dokumentów wymaganych przepisami specustawy drogowej, to orzekające w sprawie organy nie mogły skorygować trasy przebiegu planowanej inwestycji, a w sprawie brak było podstaw do odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działek należących do skarżących. Także w zakresie określenia linii rozgraniczających teren dla projektowanej drogi publicznej, organ wydający decyzję związany jest wnioskiem zarządcy i inwestora projektowanego drogi, w związku z czym wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ nie posiada stosownych uprawnień i właściwości do korygowania przebiegu trasy drogi publicznej. Nadto Sąd wskazuje, że zgodnie z przepisem art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z przytoczoną definicją do obiektów budowlanych związanych z prowadzeniem ruchu zaliczyć należy ścieżki rowerowe. A zatem objęcie ścieżki rowerowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie narusza przepisów specustawy. Wreszcie brak było w sprawie podstaw do stwierdzenia naruszenia w toku postępowania przepisów dotyczących ochrony prawa własności, a w szczególności art. 64 Konstytucji RP, bowiem zaskarżona decyzja została wydana w zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z tego przepisu. Zgodnie z wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji normą: własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zatem zasada równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych nie rzutuje bezpośrednio na treść chronionych praw. Owa treść określana jest każdorazowo w ustawach szczególnych. Ograniczenia dotyczące wykonywania prawa własności wynikają m.in. z przepisów prawa administracyjnego rangi ustawowej, w tym z przepisów Prawa budowlanego. Konstatacja ta dotyczy również przywołanego w skardze art. 140 k.c., w myśl którego korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem jego prawa, jest możliwe w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.