II OSK 560/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 681/10 w sprawie ze skargi B. N. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy o sygn. akt II SA/Gd 681/10, oddalił skargę wniesioną przez B. N. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2002 r., którą nakazano B. N. wykonać rozbiórkę budynku handlowego (kwiaciarni) wraz z przyłączami, wybudowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. G. w R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 560/09 uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2009 r. z tej przyczyny, że organ dopuścił się naruszenia art. 40 K.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, na wstępie wskazano, że Wojewoda Pomorski decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę związaną z modernizacją istniejącego obiektu położonego na działce nr [...] w R., uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Wojewody była następstwem "wystąpienia pokontrolnego" Najwyższej Izby Kontroli z dnia 19 czerwca 2002 r., z którego wynikało, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku B. N. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę Urząd Miasta R. naruszył przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, z późn. zm.) i przepisy Prawa budowlanego, bowiem projekt budowlany załączony do wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę inwestycji nazwanej "Modernizacją istniejącego obiektu z przeznaczeniem na potrzeby cmentarne" w rzeczywistości jest projektem obejmującym budowę zupełnie nowego obiektu budowlanego. Dodatkowo kontrola NIK ustaliła, że część przedmiotowego obiektu budowlanego została usytuowana na cudzym terenie, przez co został naruszony przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W tym stanie sprawy - zdaniem organu odwoławczego - wobec wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę, organ nadzoru budowlanego był zobligowany do przeprowadzenia w odniesieniu do przedmiotowego obiektu postępowania w trybie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Jako że inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu, nakazanie rozbiórki budynku handlowego (kwiaciarni) wybudowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. G. w R. wraz z przyłączami na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było uzasadnione. Organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 16 K.p.a., bowiem decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uprawniało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie zgodził się również z zarzutem, że nakaz rozbiórki został wydany z przyczyny przystąpienia do budowy, zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, wyjaśniając, że nakaz rozbiórki został wydany z powodu sprzeczności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. działki. Za nieuzasadnione uznał również zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 K.p.a., gdyż z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła B. N., żądając jej uchylenia. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W ocenie Sądu, w sprawie niesporne jest, że przedmiotowy obiekt – budynek o przeznaczeniu handlowym, wybudowany został na terenie nieprzewidzianym pod nową zabudowę. W myśl ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wprawdzie zachowanie istniejącej zabudowy usługowej, jedynie z możliwością przebudowy, nadbudowy i modernizacji tych obiektów, bez możliwości ich rozbudowy. Dla inwestycji skarżącej, mającej w istocie charakter nowej zabudowy, decydujące znaczenia ma wprowadzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] zakaz nowej zabudowy na terenie przeznaczonym pod zieleń izolacyjną Cmentarza Komunalnego. Sprzeczność przedmiotowej budowy z treścią obowiązującego zarówno w dacie budowy, jak i w dacie rozstrzygnięć, miejscowego planu jest oczywista, co potwierdza zarówno decyzja stwierdzająca nieważność udzielonej B. N. decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i treść stanowiska skarżącej, wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2010 r. W tym stanie sprawy, zdaniem Sądu, ustalenia organu odwoławczego są prawidłowe i nie można organowi skutecznie zarzucić naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Wyjaśnienie stanu faktycznego ma charakter wyczerpujący i znajduje poparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie Sądu, słusznie również organy przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie "doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem" oznacza w istocie doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro w sprawie zaistniała, jak stwierdził Sąd: "sprzeczność budowy z treścią obowiązującego planu", to nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten znajduje zastosowanie również w sytuacji, gdy budowa prowadzona była na podstawie pozostającej wówczas w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie zaś nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowało brak możliwości uwzględnienia warunków tej decyzji przy ocenie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ocena ta może być odnoszona jedynie do warunków i norm wynikających z obowiązujących w dacie rozstrzygnięcia przepisów prawa. W takiej sytuacji nie mogłoby być również prowadzone postępowanie w kierunku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd podkreślił nadto, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a. Organ prawidłowo wykonał zalecenia zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 560/09. Podzielił natomiast stanowisko skarżącej, że realizując przedmiotową inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, pozostawała ona w zaufaniu do organów administracji publicznej. Wskazał, że wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego w postępowaniu nieważnościowym otworzyło stronie możliwość domagania się odszkodowania od Skarbu Państwa. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Sądu pierwszej instancji wniosła skarżąca B. N., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że organ administracji nie ustalił dokładnego stanu faktycznego w zakresie tego, czy inwestycja skarżącej jest "w istocie" nową budową, czy też stanowi jedynie "przebudowę", dopuszczalną w świetle przepisów obowiązującego ówcześnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej na dzień [...] lipca 2010 r. (dzień wydania decyzji przez organ drugiej instancji) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu ww. przepisu, podczas gdy - przy przyjęciu, że roboty budowlane polegały na przebudowie - organ administracji powinien rozważyć, czy nie ma możliwości doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 i 7 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej na dzień [...] lipca 2010 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż art. 51 ust. 4 ma w niniejszej sprawie zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w myśl regulacji planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] obr. [...] w R. przeznaczona jest pod tereny leśne - jako zieleń izolacyjna cmentarza, na której dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy usługowej, jedynie z możliwością przebudowy, nadbudowy i modernizacji tych obiektów, bez możliwości ich rozbudowy, z zakazem budowy nowych obiektów budowlanych. W czasie, gdy skarżąca prowadziła na ww. działce prace budowlane, nie istniała definicja legalna pojęcia "przebudowa". Definicję tego pojęcia wprowadziła do Prawa budowlanego dopiero nowelizacja z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), która weszła w życie w dniu 26 września 2005 r. Zatem, zdaniem skarżącej, ocenę pojęcia "przebudowa" należy prowadzić w oparciu o znaczenie, jakie temu słowu przypisuje język potoczny, a więc szersze niż dzisiejsza definicja legalna. W związku z powyższym należało stwierdzić, że organy administracji nie dokonały szczegółowej oceny, czy zamierzenie inwestycyjne skarżącej nie mieściło się właśnie w pojęciu przebudowy, a fakt ten został zaakceptowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Zawarte w skardze kasacyjnej motywy zaskarżenia wyroku nie dają dostatecznych podstaw do jej uwzględnienia, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Całkowicie pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. przez nieustalenie stanu faktycznego w zakresie tego, czy inwestycja skarżącej jest "w istocie" nową budową, czy też stanowi jedynie "przebudowę", dopuszczalną w świetle przepisów obowiązującego ówcześnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy orzekające w rozpatrywanej sprawie w sposób niebudzący wątpliwości ustaliły, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. Burmistrz Miasta zatwierdził projekt budowlany i wydał skarżącej pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącego obiektu budowlanego z przeznaczeniem na potrzeby cmentarne. Wydanie decyzji o pozwolenie na budowę inwestycji nazwanej w pozwoleniu na budowę "Modernizacją istniejącego obiektu z przeznaczeniem na potrzeby cmentarne" w rzeczywistości obejmowało budowę zupełnie nowego obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy wynoszącej 66 m2. Istniejący na działce obiekt budowlany stanowił blaszany kontener typu [...] o pow. zabudowy wynoszącej 15,4 m2. Naczelnik Wydziału Budownictwa i Architektury Urzędu Miasta w dniu 25 kwietnia 2002 r. wskazał, że obiekt został wykonany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiany dokonane w trakcie budowy polegały na rozbudowie przyziemia, w wyniku czego powiększeniu uległy: powierzchnia użytkowa z 39,8 m2 na 49,8 m2, powierzchnia zabudowy z 66 m2 na 88,4 m2 i kubatura z 225,4 m2 na 268 m3. Ponadto zmianie uległ poziom posadowienia budynku, konstrukcja dachu, wszystkie elewacje budynku oraz funkcja pomieszczeń wewnętrznych. Właścicielka wykonała również bez uzyskania pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, odprowadzenia wód opadowych do kolektora deszczowego. W świetle powyższych ustaleń nie można przyjąć, tak jak to sugeruje skarżąca, że obiekt budowlany stanowiący blaszany kontener typu [...] o pow. zabudowy wynoszącej 15,4 m2 mógł zostać przebudowany na budynek o powierzchni zabudowy 88,4 m2. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Definicja przebudowy zawarta w tym przepisie została wprowadzona ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364). Powyższe nie oznacza jednak, że przed wprowadzeniem do Prawa budowlanego definicji legalnej "przebudowy" można było przez przebudowę rozumieć budowę budynku o powierzchni zabudowy 88,4 m2 w miejsce obiektu budowlanego stanowiącego blaszany kontener o pow. zabudowy wynoszącej 15,4 m2. W żadnym razie nie można mówić o przebudowie istniejącego obiektu budowlanego, jeżeli w ramach realizowanych robot budowlanych dojdzie do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, zwłaszcza takich, jak kubatura i powierzchnia zabudowy. Budowa prowadzi zawsze do powstania nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu". W przypadku przebudowy może jedynie zmienić się, poprzez np. zmianę parametrów technicznych, układ funkcjonalny budynku - pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swoją wielkość sprzed budowy. W przypadku zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwolenie na budowę, która następnie została unieważniona, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego powinno być prowadzone w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego. Inwestorowi nie można bowiem postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Skoro w sprawie zaistniała sprzeczność budowy z treścią obowiązującego planu, to nie mógł mieć w sprawie zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.