II SA/Kr 734/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Podegrodzie z dnia 25 lutego 2010 r. nr 331/XLIV/2010 w przedmiocie zmiany uchwały I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "i ma zastosowanie do stanu prawnego powstałego od dnia 18 stycznia 2007 r." II. w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniu 25 lutego 2010r. Rada Gminy Podegrodzie, działając na podstawie art.19 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. z 2006r. Dz. U. Nr 123 poz.858 ze zm.) podjęła uchwałę Nr 331/XLIV/2010 w sprawie zmiany uchwały nr 225/XXXIX/2006 Rady Gminy Podegrodzie z dnia 10.03.2006r. Prokurator Rejonowy w Nowym Sączu pismem z dnia 21 maja 2010 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Podegrodzie nr 331/XLIV/2010 z 25 lutego 2010r. w sprawie zmiany uchwały nr 225/XXXIX/2006 Rady Gminy Podegrodzie z dnia 10.03.2006r. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art.88 ust.1 Konstytucji RP oraz art.4 ust. 1 ustawy z dnia 20.07.2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. z 2010r., Dz.U. nr 17 poz.95) polegającym na orzeczeniu w § 4 uchwały, iż ma ona zastosowanie do stanu prawnego powstałego od dnia 18.01.2007r. W tym stanie skarżący powołując się na art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że użycie sformułowania "ma zastosowanie do stanu prawnego powstałego od dnia 18 stycznia 2007r." oznacza, iż aktowi temu nadano wsteczną moc obowiązującą co jest istotnym naruszeniem art.88 ust.1 Konstytucji RP oraz art.4 ust.1 ustawy z dnia 20.07.2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z treścią art.88 ust.1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Ani ten przepis, ani żaden inny przepis Konstytucji nie przewiduje wstecznego działania prawa. Natomiast z treści art.4 ust.1 cyt. ustawy wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Co prawda art.5 tejże ustawy stanowi, że przepisy art..4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, jednakże zdaniem strony skarżącej przepis ten nie ma zastosowania w powyższej sprawie. W świetle komentarza do art.5 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (G.Wierczyński, "Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna 2010) oraz orzecznictwa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 9.11.2001r., sygn. III SA 1170/01, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13.09.2006r., sygn. akt II OSK 758/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5.10.2007r., sygn. II SA/Łd 665/07), przepis art.5 ustawy z dnia 20.07.2000r. należy traktować absolutnie wyjątkowo, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Powyższe wskazuje, iż art.5 ustawy z dnia 20.07.2000r. nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdzie usunięciu wadliwych postanowień uchwały służy instytucja stwierdzenia nieważności uchwały lub jej części. Skutki prawne stwierdzenia nieważności są dalej idące niż w przypadku uchylenia danego przepisu albowiem daje możliwość osobom zainteresowanym prawo ubiegania się o zwrot pobranych opłat. Podobne stanowisko wyraził Wojewoda Łódzki w Rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 30.01.2008r., nr [...] oraz Regionalna Izba Obrachunkowa w uchwale z dnia 6.02.2002r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Podegrodzie wniosła o oddalenie skargi. Wskazano, iż zasada retroakcji, na która powołuje się strona skarżąca nie jest zasadą bezwzględną i może doznawać ograniczeń w sytuacjach określonych prawem. Artykuł 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) wyraźnie zawiera przesłankę generalną, że każdemu aktowi normatywnemu można nadać wsteczną moc obowiązującą z wyłączeniem jednak wypadków, gdyby stały temu na przeszkodzie "zasady demokratycznego państwa prawnego." Wprowadzenie w § 4 zaskarżonej uchwały postanowienia o zastosowaniu uchwały do stanu prawnego powstałego po dniu 18 stycznia 2007r., miało uzasadnienie w tym, żeby ujednolicić stan prawny, jaki powstał na skutek wydanego w tym dniu Zarządzenia Wójta . Tak naprawdę od tego bowiem dnia uchylone zaskarżoną uchwałą przepisy – mimo, że obowiązywały – przestały być wykonywane. Dlatego też mając na uwadze zasadę "demokratycznego państwa prawnego", a zwłaszcza umocowane konstytucyjnie zagwarantowanie równego traktowania wszystkich obywateli, zasady sprawiedliwości społecznej (art.2 Konstytucji RP) – należało właśnie w niniejszej sytuacji skorzystać z tego przepisu. W ocenie organu o nieważności uchwały można by mówić w kontekście jej sprzeczności z prawem, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zapis § 4 uchwały znajduje bowiem oparcie w art. 5 powołanej ustawy. Brak możliwości zastosowania tego przepisu uzasadniony byłby jedynie sprzecznością takiego rozwiązania ze wskazanymi w przepisie zasadami. A jeśli zaś sprzeczności takiej nie można stwierdzić (uchwała w tym względzie nie narusza, a wręcz gwarantuje realizację zasady sprawiedliwości społecznej), nie można tez mówić o nieważności uchwały. Zastosowanie tego przepisu bowiem - w sytuacji braku wystąpienia negatywnej przesłanki sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego - zależy od woli autora aktu normatywnego. Wyrażenie woli zaś - w granicach prawa - nie może być oceniane w kontekście nieważności. Zaskarżona uchwała nie narusza też w żadnej mierze (a już tym bardziej rażąco) art.88 ust. 1 Konstytucji RP. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Konstytucja RP w ust. 2 tego przepisu zawiera delegację ustawową do doprecyzowania obowiązku określonego w ust. 1. Taką delegacją jest właśnie ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a normują to w szczególności przepisy art. 4 i 5 tej ustawy. Na koniec warto podkreślić, że zasada retroakcji - co wynika także chociażby z komentarza, na jaki powołuje się Skarżący - nie ma pierwszeństwa przed zasadami demokratycznego państwa prawa. A zatem jeśli tylko te zasady się temu nie sprzeciwiają, a zwłaszcza - co ma miejsce w niniejszej sprawie - wręcz za tym przemawiają, zasada retroakcji może zostać wyłączona. Ponadto należy zwrócić uwagę, że zasada retroakcji jest zastrzeżona wyłącznie na rzecz obywateli. A zatem jeśli zasady sprawiedliwości społecznej przemawiają za tym, aby zasady tej nie stosować, to należy w takiej sytuacji skorzystać z możliwości przewidzianej przepisem art. 5 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały sąd ma również na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Nowym Sączu wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Gminy Podegrodzie nr 331/XLIV/2010 z 25 lutego 2010r. w sprawie zmiany uchwały nr 225/XXXIX/2006 Rady Gminy Podegrodzie z dnia 10.03.2006r. W tym miejscu stwierdzić należy, iż rada gminy jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniona do podejmowania uchwał mocą których uchyla lub zmienia swoje wcześniejsze uchwały. W konsekwencji skład orzekający w niniejszej sprawie Rada Gminy Podegrodzie mogła w drodze uchwały nr 331/XLIV/2010 z 25 lutego 2010r. dokonać zmiany uchwały nr 225/XXXIX/2006 Rady Gminy Podegrodzie z dnia 10.03.2006r. Brak zatem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Regulacje zawarte w §1 (zawierającym zmiany), w §2 (powierzającym wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Podegrodzie), w § 3 (nakazującym ogłoszenie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym) oraz w § 4 (w zakresie zapisu, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia) są w pełni dopuszczalne i zgodne z obowiązującym prawem. Dlatego też w tym zakresie skarga została oddalona. Natomiast podstawowe wątpliwości i jak się wydaje w tym upatrywać należy istoty skargi, budzi zawarty w § 4 zaskarżonej uchwały zapis: "i ma zastosowanie do stanu prawnego powstałego od dnia 18 stycznia 2007r." Otóż jak wynika z treści art. 4. ustawy z dnia 20.07.2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jasno wskazano zasady wejścia w życie aktów normatywnych. Jednocześnie w art.5 tejże ustawy znalazł się zapis, iż przepisy art. 4 cyt. ustawy nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Przepis ten jest krytykowany w doktrynie, gdzie wskazuje się, iż "w demokratycznym państwie prawnym państwo prawne będzie zgodnie z ustawą gwałcić zasady państwa prawnego, w interesie państwa prawnego, w każdej sytuacji, w której zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. To jest regulacja, która nie powinna mieć miejsca w demokratycznym państwie prawnym, które ma konstytucyjne możliwości prawodawstwa nadzwyczajnego wyłączającego zasady demokratycznego państwa prawnego w demokratycznym państwie prawnym." – za: J.Boć, "Prawo administracyjne", Kolonia Limited 2004, s.112 Tym nie mniej w literaturze i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić, np. gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. Jednak możliwość skorzystania z zapisów art.5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) powinna mieć charakter nadzwyczajny, wyjątkowy. Z punku widzenia przepisów Konstytucji, ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz zasad techniki legislacyjnej "nie można przyjąć, że jakikolwiek akt może wejść w życie z mocą wsteczną. Może być jednak tak, że prawodawca nakazuje stosować zasady wynikające z przepisów zawartych w tym akcie do oceny stanów faktycznych, które miały miejsce przed jego wejściem w życie." – Grzegorz Wierczyński, "Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz", Warszawa 2010r., s.828 W zaskarżonej uchwale organ prawodawczy prawidłowo określił moment jej wejścia w życiu – "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Jednocześnie jednak wprowadził zapis "i ma zastosowanie do stanu prawnego powstałego od dnia 18 stycznia 2007r." dążąc do zastosowania postanowień zaskarżonej uchwały do okresu sprzed jej wejścia w życie. Podkreślić w tym miejscu należy, że merytoryczne postanowienia zaskarżonej uchwały zawarte w jej § 1 ograniczają się wyłącznie do zmiany wcześniejszej uchwały z 10.03.2006r. poprzez skreślenie wskazanych jej zapisów. Nie sposób zatem mówić, iż w niniejszej sprawie doszło do nakazania stosowania zasady wynikającej z zaskarżonej uchwały do oceny stanów faktycznych mających miejsce przez jej wejściem w życie. Zaskarżona uchwała nie zawiera bowiem żadnych treści merytorycznych mających charakter zasad, czy też pozytywnych regulacji normatywnych (np. przyznających określone uprawnienia adresatom aktu lub zwalniających ich z obowiązku), które mogłyby być stosowane do zdarzeń (stanów faktycznych) zaistniałych w przeszłości, lecz ma charakter derogacyjny. Mocą zaskarżonej uchwały dokonano wyłącznie zamian w treści innej obowiązującej uchwały Rady Gminy Podegrodzie. Jest to zatem wyłącznie uchwała zmieniająca. A skoro tak, to nie można uznać, że dopuszczalne byłoby przyjęcie, iż skreślenie wskazanych postanowień zmienianej uchwały z 10.03.2006r. (ustalenie nowego brzmienia tej uchwały) ma zastosowanie z mocą wsteczną. Doprowadziłoby to bowiem do sytuacji, iż od 18.01.2007r. do dnia 28.04.2010r. uchwała Rady Gminy Podegrodzie z 10.03.2006r. miała odmienną treść, niż miało to wówczas de facto miejsce. W konsekwencji prowadziłoby do naruszenia zasady zaufania od organów państwa oraz zasady pewności co do prawa. Tym samym nie oznaczałoby to retroaktywnego zastosowania postanowień nowej uchwały, lecz zmianę obowiązującego prawa z mocą wsteczną. Tymczasem w art.5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) chodzi o możliwość nakazania stosowania postanowień zawartych w podjętym przez prawodawcę akcie normatywnym, z poszanowaniem zasady demokratycznego państwa prawnego, do stanów faktycznych (zdarzeń) mających miejsce przed jego wejściem w życie, a nie o zmianę obowiązującego w przeszłości prawa i nadaniu mu innego brzmienia. Mówiąc o "wstecznym obowiązywaniu" aktów normatywnych, chodzi o sytuację, kiedy to dziś wydany akt prawny wiąże skutki prawne z faktami, które miały miejsce przed jego wydaniem. Zmiana treści obowiązującego aktu normatywnego, polegająca na skreśleniu części lub całości jednostki redakcyjnej takiego aktu, może mieć wyłącznie charakter konstytutywny, a więc może nastąpić i wywoływać skutki prawne najwcześniej z dniem ogłoszenia i wejścia w życie aktu zawierającego zmianę. "Przepisy zmieniające mają charakter niesamodzielny. W przeciwieństwie do przepisów merytorycznych, nie służą one bezpośrednio do wyrażania norm prawnych, lecz do wprowadzania zmian w obowiązujących przepisach merytorycznych." – por. Grzegorz Wierczyński, Warszawa 2010, "Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz" s.509 Bezspornym jest, że uchwałą z dnia 25.02.2010r., nr 331/XLIV/2010 Rada Gminy Podegrodzie dokonała zmian w swojej uchwale z 10.03.2006r., nr 225/XXXIX/2006 (w § 31 ust.3 lit.h i w załączniku uchwały nr 2 pkt 5) z chwilą wejścia w życie uchwały zmieniającej. Należy natomiast zgodzić ze stroną skarżącą, że usunięciu wadliwych postanowień pierwotnej uchwały służy instytucja stwierdzenia nieważności uchwały lub jej części. Skutki prawne stwierdzenia nieważności są dalej idące, niż w przypadku uchylenia danego przepisu. Stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "i ma zastosowanie do stanu prawnego powstałego od dnia 18 stycznia 2007r."