IV SA/Wr 222/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu I. uchyla zaskarżaną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący B. J., pismem z dnia 22 grudnia 2008 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w K. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, za okres od roku 2006 do roku 2008. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07. Wraz z wnioskiem skarżący przedłożył oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za lata 2006 - 2008. Pismem z dnia [...], nr [...] Komendant Powiatowy Policji w K. wyjaśnił skarżącemu w szczególności, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. nr 226, poz. 2246), z dniem 1 stycznia 2006 r. pozbawiono emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Komendanta Powiatowego Policji w K., skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. W odwołaniu podniósł, że w dniu 7 stycznia 2009 r. otrzymał pismo od Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...], jako odpowiedź na swój wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. Wskazał, że pismem tym poinformowano go o pozbawieniu emerytów policyjnych z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W piśmie tym, zdaniem wnioskodawcy, nie pouczono go o możliwości i terminie odwołania od "tej interpretacji obowiązującego prawa", która była błędna, co stwierdziły wojewódzkie sądy administracyjne i potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdził, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynika z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 ze zm.). Literalne brzmienie tego przepisu odnosi się jednak wyłącznie do policjantów, nie mogąc znaleźć zastosowania do emerytów policyjnych. Prawa emerytów z kolei reguluje ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Organ podniósł również, że sytuacji prawnej emerytów policyjnych i rencistów policyjnych nie zmieniło wejście w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które stanowiło wykonanie delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Organ podkreślił, że rozporządzenie to w § 8, przyznawało równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego również emerytom i rencistom, ale na podstawie wyłącznie tego przepisu wspomniane kategorie osób nie mogły nabyć prawa do tego równoważnika, gdyż nabycie prawa następuje zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa wyłącznie w drodze ustawy. Dalej wskazał organ, że przepis § 8 został następnie uchylony rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które weszło w życie od dnia 1 stycznia 2006 r. Przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., U 4/08, stwierdzający zgodność z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej wskazanej powyżej nowelizacji. Komendant Wojewódzki Policji we W. podkreślił jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny dokonał również badania art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, i uznał, że przepis ten nie obejmuje prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a tylko zawiera uprawnienie do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. Wziąwszy powyższe okoliczności pod rozwagę Komendant Wojewódzki Policji we W. uznał, że nie występują podstawy do wzruszenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego i utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, B. J. zarzucił wydanej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 12 rozporządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (MP nr 46, poz. 708) przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez organ, że skarżący jako emeryt policyjny nie nabył prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Skarżący zarzucił też "błędną interpretację art. 162 § 1 pkt 1 kpa, na mocy którego stwierdzono wygaśnięcie przedmiotowej decyzji" podnosząc, iż wygaśnięcie następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi powołał wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., I OSK 953/07. Zdaniem skarżącego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi nakazywać przepis prawa, a rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed jego wejściem w życie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieopartej o usprawiedliwione podstawy prawne. Uzasadniając, podtrzymał w całości ustalenia i wnioski zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wskazał ponadto, że przejściowy stan, w którym emeryci otrzymywali równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, był wynikiem stosowania regulacji pozaustawowej, sprzecznej z porządkiem konstytucyjnym porządkiem prawnym. Zdaniem organu, ten przejściowy stan nie mógł doprowadzić do powstania po stronie emerytów prawa nabytego podlegającego ochronie po dniu 1 stycznia 2006 r. W przekonaniu organu ochrona praw nabytych wynikająca z wzorca konstytucyjnego zawartego w art. 2 Konstytucji RP, może dotyczyć tylko tych praw, których źródło można wywieść z nabycia prawa, ukształtowanego zgodnie z tym konstytucyjnym porządkiem. W związku z powyższym organ wywodzi, że rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu odwoławczym, jak też poprzedzające je rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji, było słuszne merytorycznie i zgodne z obowiązującym, w tym zakresie, prawem materialnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem jej działań. Jak wynika z powyższego badanie sprawy przez sądy administracyjne obejmuje badanie prawidłowości dokonanej przez organ administracji publicznej subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd uchyla zaskarżone orzeczenie. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednakże związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotne w sprawie jest i to, że skarżący od dnia 30 kwietnia 1994 r. przebywa na emeryturze. Uprawnienie przyznania równoważnika pieniężnego zostało skarżącemu nadane, w oparciu o przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 2002 r. nr 100, poz. 919, ze zm.), stosownie do którego "przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 53, poz. 214, ze zm.)". Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. jednakże zmieniono to rozporządzenie – uchylono m.in. dotychczasowy § 8. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Biorąc pod uwagę ogólną zasadę intertemporalną lex posteriori derogat legi priori, nie może budzić wątpliwości, że tożsame z przedmiotowym stany faktyczne, powstałe po dacie 1 stycznia 2006 r. nie mogły już korzystać z dobrodziejstwa tego przepisu, albowiem, odpadła podstawa prawna przyznawania uprawnienia w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Taka wzorcowa sytuacja nie wyczerpuje jednak wszelkich możliwych przypadków, dla rozpoznania niniejszej sprawy istotniejsze jest bowiem zbadanie, w jaki sposób zmiana określonego przepisu wpływa na stosunki już istniejące – ukonstytuowane jeszcze pod obowiązywaniem przepisu "starego prawa". Polskiemu prawu znana jest instytucja tzw. "praw dobrze nabytych", na którą to powołuje się również pośrednio skarżący wywodząc, że mimo zmiany stanu prawnego stosunki administracyjne już powstałe trwają nadal. W kontekście takiego stwierdzenia wypada zaznaczyć, że zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, roszczenie o dalszą realizację praw nabytych a wynikających z decyzji administracyjnej, w przypadku zmiany przepisu, dopuszczalne jest jedynie, gdy wynika z wyraźnego przepisu, stanowiącego materialne źródło uprawnienia. Odnosząc się do kwestii mocy wiążącej regulacji, należy wskazać, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wypada jednak nadmienić, że umocowania do wydania przepisów wykonawczych, ograniczone są wyłącznie do kwestii związanych z realizacją samej ustawy, nie mogą zawierać przepisów materialnych, a tylko przepisy proceduralne. W realiach niniejszej sprawy delegacja ustawowa dla wydania rozporządzenia, o którym mowa powyżej wynikała wprost z treści art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (Dz. U. z 2007r. nr 43, poz. 277, ze zm.). W przywołanym artykule ustawodawca przewidział, jako jeden z elementów, w oparciu o które powinno było być wydane rozporządzenie, m.in. wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. W przedmiocie zgodności z Konstytucją RP przepisów zmieniających rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., U 4/08 stwierdzając, że "...w świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji)". W tym kontekście rację należy przyznać Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we W. wywodzącemu, że utrata mocy obowiązującej przez § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, osobom będącym emerytami policyjnymi. Czym innym jest jednakże, wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia to źródło konkretyzującego. W doktrynie prawa administracyjnego powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych, trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona z obrotu prawnego wyeliminowana. Eliminacja taka może nastąpić bądź to w sposób generalny, poprzez wprowadzenie ściśle określonej normy intertemporalnej przez ustawodawcę, taki skutek przewidującą, albo też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. W tym kontekście należy stwierdzić, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego. Na taką też okoliczność wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. I OSK 953/07 (ONSAiWSA 2009/4/77) stwierdzając, że "w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje takie nie stają się bezprzedmiotowe". Zatem, nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienia, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany. Należy zwrócić uwagę, że wniosek skarżącego z dnia 22 grudnia 2008 r. nie zawierał żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek ten dotyczył natomiast wypłaty równoważnika już przyznanego. W takiej sytuacji, należało raczej przyjąć, że skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej – ostatecznej i prawomocnej. Jeżeli jednak organ administracyjny powziął wątpliwości, co do żądania skarżącego, winien był, działając zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wezwać go do jego sprecyzowania. Nie wyjaśniając tego orzekł w przedmiocie, którego skarżący we wspomnianym piśmie z dnia 22 grudnia 2008 r. w ogóle nie określił. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K., wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji gdyż decyzja negatywna, a taką jest zaskarżone orzeczenia, nie ma waloru wykonalności.