I OSK 1992/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia WSA del. Maria Werpachowska Protokolant: asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 226/10 w sprawie ze skargi K. Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę kasacyjną. K. Ł., pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Kamiennej Górze o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, za okres od roku 2006 do roku 2008. W decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Kamiennej Górze wskazał, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 226, poz. 2246), z dniem 1 stycznia 2006 r. pozbawiono emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, co oznacza, że brak jest podstaw prawnych uzasadniających uwzględnienie złożonego wniosku. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Komendanta Powiatowego Policji w Kamiennej Górze, K. Ł. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynika z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Literalne brzmienie tego przepisu odnosi się jednak wyłącznie do policjantów, nie mogąc znaleźć zastosowania do emerytów policyjnych. Prawa emerytów z kolei reguluje ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Organ podniósł również, że sytuacji prawnej emerytów policyjnych i rencistów policyjnych nie zmieniło wejście w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które stanowiło wykonanie delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Organ podkreślił, że rozporządzenie to w § 8, przyznawało równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego również emerytom i rencistom, ale na podstawie wyłącznie tego przepisu wspomniane kategorie osób nie mogły nabyć prawa do tego równoważnika, gdyż nabycie prawa następuje zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa wyłącznie w drodze ustawy. Dalej wskazał organ, że przepis § 8 został następnie uchylony rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które weszło w życie od dnia 1 stycznia 2006 r. Przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., U 4/08, stwierdzający zgodność z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej wskazanej powyżej nowelizacji. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu podkreślił jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny dokonał również badania art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, i uznał, że przepis ten nie obejmuje prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a tylko zawiera uprawnienie do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. Wziąwszy powyższe okoliczności pod rozwagę Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu uznał, że nie występują podstawy do wzruszenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego i utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Kamiennej Górze. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 226/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokali, uchylił zaskarżoną decyzje i decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istotne w sprawie jest to, że skarżący od 30 czerwca 1994 r. przebywa na emeryturze. Uprawnienie przyznania równoważnika pieniężnego zostało skarżącemu nadane, w oparciu o przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji .z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.), stosownie do którego "przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.)". Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. jednakże zmieniono to rozporządzenie – uchylono m.in. dotychczasowy § 8. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Biorąc pod uwagę ogólną zasadę intertemporalną Lex posteriori derogat legi priori, nie może budzić wątpliwości, że tożsame z przedmiotowym stany faktyczne, powstałe po dacie 1 stycznia 2006 r. nie mogły już korzystać z dobrodziejstwa tego przepisu, albowiem, odpadła podstawa prawna przyznawania uprawnienia w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Taka wzorcowa sytuacja nie wyczerpuje jednak wszelkich możliwych przypadków, dla rozpoznania niniejszej sprawy istotniejsze jest bowiem zbadanie, w jaki sposób zmiana określonego przepisu wpływa na stosunki już istniejące – ukonstytuowane jeszcze pod obowiązywaniem przepisu "starego prawa". Polskiemu prawu znana jest instytucja tzw. "praw dobrze nabytych", na którą to powołuje się również pośrednio skarżący wywodząc, że mimo zmiany stanu prawnego stosunki administracyjne już powstałe trwają nadal. W kontekście takiego stwierdzenia wypada zaznaczyć, że zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, roszczenie o dalszą realizację praw nabytych a wynikających z decyzji administracyjnej, w przypadku zmiany przepisu, dopuszczalne jest jedynie, gdy wynika z wyraźnego przepisu, stanowiącego materialne źródło uprawnienia. Odnosząc się do kwestii mocy wiążącej regulacji, należy wskazać, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wypada jednak nadmienić, że umocowania do wydania przepisów wykonawczych, ograniczone są wyłącznie do kwestii związanych z realizacją samej ustawy, nie mogą zawierać przepisów materialnych, a tylko przepisy proceduralne. W realiach niniejszej sprawy delegacja ustawowa dla wydania rozporządzenia, o którym mowa powyżej wynikała wprost z treści art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). W przywołanym artykule ustawodawca przewidział, jako jeden z elementów, w oparciu o które powinno było być wydane rozporządzenie, m.in. wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. W przedmiocie zgodności z Konstytucją RP przepisów zmieniających rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., U 4/08 stwierdzając, że ".w świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji)". W tym kontekście rację należy przyznać Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we Wrocławiu wywodzącemu, że utrata mocy obowiązującej przez § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, osobom będącym emerytami policyjnymi. Czym innym jest jednakże, wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego. W doktrynie prawa administracyjnego powszechne jest stanowisko, skutków prawnych, trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona z obrotu prawnego wyeliminowana. Eliminacja taka może nastąpić bądź to w sposób generalny, poprzez wprowadzenie ściśle określonej normy intertemporalnej przez ustawodawcę, taki skutek przewidującą, albo też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. W tym kontekście należy stwierdzić, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego. Na taką też okoliczność wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. I OSK 953/07 (ONSAiWSA 2009/4/77) stwierdzając, że "w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek przeciwnym wypadku decyzje takie nie stają się bezprzedmiotowe". Zatem, nawet sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienia, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany. Sąd zwrócił uwagę, że wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r. nie zawierał żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek ten dotyczył natomiast wypłaty równoważnika już przyznanego. W takiej sytuacji, należało raczej przyjąć, że skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej – ostatecznej i prawomocnej. Jeżeli jednak organ administracyjny powziął wątpliwości, co do żądania skarżącego, winien był, działając zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wezwać go do jego sprecyzowania. Nie wyjaśniając tego orzekł w przedmiocie, którego skarżący we wspomnianym piśmie z dnia 20 grudnia 2009 r. w ogóle nie określił. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ja decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Kamiennej Górze, wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w punkcie pierwszym uwzględniającym skargę. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu prawa materialnego. 1) przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] marca 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Kamiennej Górze z dnia [...] stycznia 2009 r. nie naruszały innych przepisów postępowania, a także nie naruszały prawa materialnego, albowiem zostały wydane zgodnie przepisami: – art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.), – art. 91 ust 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz – § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), 2) przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieoddalenie skargi mimo podstaw do jej nieuwzględnienia. Wskazując na przytoczoną podstawę wniesienia skargi kasacyjnej, wnosił, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. K. Ł. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W zaskarżonym wyroku Sad uwzględniając skargę wskazał, że organy rozpoznając i rozstrzygając sprawę nie ustaliły treści żądania. Sąd wskazał "Należy zwrócić uwagę, ze wniosek skarżącego z dnia 20 grudnia 2009 r. nie zawierał żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w drodze decyzji administracyjnej". Wniosek ten dotyczył natomiast wypłaty równoważnika już przyznanego. W takiej sytuacji należało raczej przyjąć, że skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej – ostatecznej i prawomocnej. Jeżeli jednak organ administracyjny powziął wątpliwości, co do żądania skarżącego winien był, działając zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania, wezwać go do jego sprecyzowania. Nie wyjaśniając tego orzekł w przedmiocie, którego skarżący we wspomnianym piśmie z dnia 20 grudnia 2009 r. w ogóle nie określił. To ustalenie jest istotne z uwagi na fakt, na który K. Ł. powołał się w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a następnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Skarżący wskazał, na fakt wydania przez Komendanta Głównego Policji decyzji z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Kamiennej Górze z [...] maja 2001 r. nr [...]. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji był art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że sprawa przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu została rozstrzygnięta decyzja Komendanta Rejonowego Policji w Kamiennej Górze z [...] maja 1998 r. nr [...]. W zaskarżonym wyroku Sąd nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchylając zaskarżona decyzję i decyzje ją poprzedzającą organu I instancji, Sąd wskazał na ogólnie przyjęta zasadę obowiązująca w postępowaniu administracyjnym. W zakresie w jakim postępowanie administracyjne wszczynane jest w oparciu o zasadę skargowości, a zatem na żądanie strony, to stronna wyznacza przedmiot tego postępowania. Zasadnie Sąd wywiódł, że organy naruszyły tę regułę, a miało to istotny wpływ na wynik sprawy. W razie bowiem gdy treścią żądania nie było przyznanie równoważnika pieniężnego to nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Żądanie wypłaty równoważnika nie stanowi żądania, które podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu na drodze postępowania administracyjnego w formie decyzji. Oparcie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że powiązane z tą podstawą zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieusprawiedliwione. Nie stanowią podstawy do odejścia od reguły, że żądanie jednostki wyznacza przedmiot, w tym przedmiot postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji.