II OSK 47/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1083/10 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2010 r. znak: DON/ORZ/7100/44/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1083/10, po rozpoznaniu skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddalił. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Kierownik Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej decyzją z dnia [...] marca 1998 r, znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. C. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. 136 w O., gm. B. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia [...] marca 1998 r. uznając za strony postępowania jedynie właściciela nieruchomości M. S. oraz aktualnego posiadacza obiektu M. C., której, aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2002 r., Rep. A nr [...], K. C. darował nakłady poniesione na działce nr ew. 136 w O. Akta postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Urząd Rejonowy w Białej Podlaskiej, poprzedzającego wydanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998 r., znak: [...] nie zachowały się w archiwum Starostwa Powiatowego w Białej Podlaskiej. Wobec powyższego Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], opierając się na aktach Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej, zgromadzonych przy sprawie sygn. akt II K 644/05. Także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając niniejsze rozstrzygnięcie oparł się w głównej mierze na ww. aktach Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej. Z zebranego w ten sposób materiału dowodowego wynika, iż K. C. wybudował w roku 1997 budynek letniskowy, mieszkalny na działce nr ew. 136 w miejscowości O., gm. B., stanowiącej własność M. S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stwierdzając nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia [...] marca 1998 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził, że przedmiotowy budynek wybudowany został z naruszeniem zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy Biała Podlaska, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992r., ponieważ działka nr ewid. [...] położona w O., znajdowała się na terenie lasów, co do którego obowiązywał zakaz inwestowania kubaturowego, z wyjątkiem budowy urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów związanych z produkcją leśną a ponadto brak było podstaw do zastosowania art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. ( Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm. ). Organ stwierdził, iż brak było podstaw do wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej w dniu [...] marca 1998r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Inwestor nie posiadał bowiem ani pozwolenia na budowę, co uzasadniałoby wydanie pozwolenia na użytkowanie w związku z art. 55 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, ani też nie upłynęło 5 lat od daty zakończenia samowolnej budowy obiektu, co uzasadniałoby wydanie pozwolenia na użytkowanie, w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1. Po rozpatrzeniu odwołania M. C., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., stwierdzając, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku, nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w cytowanym wyżej przepisie. Inwestor nie legitymował się bowiem pozwoleniem na budowę, nie nakazano Inwestorowi dokonać określonych czynności, zmian lub przeróbek, ani nie upłynęło 5 lat od dnia zakończenia samowolnej budowy przedmiotowego budynku. Powyższe oznacza zatem, że art. 55 ustawy Prawo budowlane nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, a tym samym nie było podstaw prawnych do udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że art. 59 ust. 2 i 4a ustawy Prawo Budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia [...] marca 1998 r., nie mogły stanowić samodzielnej podstawy prawnej do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia [...] marca 1998 r. oprócz pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ww. 136 w O., gm. B., zatwierdzała projekt budowlany przedmiotowego budynku. Tymczasem zgodnie z ustawą Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji, zatwierdzenie projektu budowlanego następowało w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) albo poprzez wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor spełniał warunki do uzyskania pozwolenia na budowę (art. 34 ust. 5). Stwierdzić zatem należy, że ww. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie nie można było zatwierdzić projektu budowlanego przedmiotowego budynku. W skardze skierowanej do Sądu zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.c. przez brak przyznania statusu strony K. C., który był stroną postępowania toczącego się przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej zakończonym decyzją z [...].03.1998 r., naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak jego zastosowania wobec tego, iż w stosunku do nakładów na działkę 136 w O. wystąpiły nieodwracalne skutki prawne wobec zbycia ich przez wcześniejszego inwestora skarżącej, naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności brak zapewnienia możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie przez organ odwoławczy dowodów i materiałów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że ze zgromadzonych akt wynika, iż K. C. wybudował budynek letniskowy, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Mimo to Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] marca 1998 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem Sądu, organ wojewódzki, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wobec niezachowania się akt administracyjnych Urzędu Rejonowego, prawidłowo przeprowadziły dowody w sprawie w celu ustalenia stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej, w oparciu o akta sprawy innego organu państwowego tj. Sądu Rejonowego, które jako jedyne dokumentują stan faktyczny sprawy, istniejący w dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej decyzji z dnia [...] marca 1998 r., znak: [...]. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z kolei art. 76 § 1 Kpa stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Podkreślić jednakże należy, że akta Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej, sygn. akt II K 644/05, odnoszą się do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej ww. decyzji z dnia [...] marca 1998 r. Wobec powyższego, zarzut strony skarżącej, że organ dokonał dodatkowego gromadzenia materiału dowodowego jest, w ocenie Sądu niezasadny. Podstawową kwestią w sprawie była zatem ocena, czy ewentualna wadliwość decyzji jest jednoznaczna, oczywista, kwalifikowana i o wyjątkowej wadze, tak iż mogła determinować stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Ze zgromadzonych materiału dowodowego wynika, iż K. C. poprzednik prawny M. C. wybudował w roku 1997 budynek letniskowy, mieszkalny na działce nr ew. 136 w miejscowości O., gm. B., stanowiącej własność Pana M. S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wówczas obowiązujący przepis art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 Nr 89 poz.414) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowił, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę (ust.1). Przepis ten stanowił również , że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego przepisu, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub w art. 58 a przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio (ust.5). Natomiast powołane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlasce ustępy 2 i 4a przepisu art. 59 Prawa budowlanego określały jedynie warunki użytkowania i obowiązki inwestora po przystąpieniu do użytkowania . W żadnym przypadku nie stanowiły samodzielnej podstawy do ustanowienia prawa użytkowania obiektu. Nie pozwalały również na zatwierdzanie projektów budowlanych. Z treści art. 59 powołanej ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji, jednoznacznie wynika, iż jednym z podstawowych obowiązków inwestora ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę jest wykazanie zgodności obiektu nie tylko z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu ale również z warunkami pozwolenia na budowę. W żadnym przypadku przepis art.59 nie daje podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego. W ocenie Sądu, konieczność wykazania się pozwoleniem na budowę jest jedną z podstawowych kwestii przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie, dlatego też uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej, bez spełnienia wskazanego warunku, traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 pkt 2 k.p.a. i skutkować winno stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia. Ponadto Sąd zauważył, że Kierownik Urzędu Rejonowego rozpoznając wniosek o pozwolenie na użytkowanie, w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 5 art. 59, co wykazano jednoznacznie w postępowaniu przed organami I i II instancji, powinien odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów strony dot. interesu prawnego inwestora, który zbył, w drodze czynności cywilnoprawnej, swoje prawa i obowiązki dotychczasowego inwestora i użytkownika stwierdzić należy, że nie legitymuje się on wówczas żadnym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie administracyjnej dot. tego obiektu. W prawa te, do obiektu budowlanego, wchodzi bowiem nowy podmiot , do którego kierowane winny być wszelkie postanowienia i decyzje organów administracji. Odnosząc się do kolejnej argumentacji strony skarżącej dot. nieodwracalnych skutków prawnych zauważyć należy, ze decyzje wydawane w oparciu o przepisy prawa budowlanego nawet przy zmianie osoby inwestora lub właściciela obiektu nadal funkcjonują w obrocie prawnym. To z nich swoje prawa wywodzi nowy inwestor lub właściciel nieruchomości, to on przejmuje wszelkie prawa i obowiązki wynikające m. innymi z przepisów prawa budowlanego, a dotyczące obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Tak więc fakt zmiany właściciela nieruchomości, nie stanowi o nieodwracalności skutków prawnych w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie ma żadnych przeszkód, aby właściwe organy administracyjne podjęły czynności administracyjne w granicach przypisanych im kompetencji w odniesieniu do takiej decyzji. Odnosząc się do naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sama strona skarżąca przyznała, że została poinformowana o wszczęciu postępowania przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przed wydaniem decyzji strona mogła wypowiedzieć się w sprawie. Zauważyć też należy, że skorzystała również z prawa do odwołania w którym szeroko przedstawiła swoje stanowisko. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. C. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania , które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nieuwzględnienie skargi mimo wykazania naruszenia przez organ administracji: 1. przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a w tym brak zapewnienia możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie przez organ odwoławczy dowodów i materiałów ; 2. przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak przyznania statusu strony Krzysztofowi Czerkiesowi, który był stroną, postępowania toczącego się przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej zakończonym decyzją z [...].03.1998 r. w sprawie [...], 3. przepisu art. 7 k.p.a. art. 76 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego , w tym przyjęcie , przy ustalaniu stanu faktycznego oraz przesłanek uzasadniających udzielenie pozwolenia na użytkowanie , w oparciu o które została wydana decyzja z [...].03.1998 r. znak [...], iż akta sprawy karnej , a nie dowody które się w nich znajdują, stanowią dowód w sprawie jako dokument urzędowy ; 4. przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak jego zastosowania mimo, iż w sprawie po wydaniu decyzji wystąpiły nieodwracalne skutki prawne wobec zbycia skarżącej praw do nakładów na działkę przez wcześniejszego inwestora, 5. przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez jego zastosowanie, II. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nieuwzględnienie skargi mimo wykazania naruszenia przez organ administracji prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 59 ust. 2 i 4a ustawy prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 6.03.1998 r. i podzielenie zapatrywania organu administracji, iż przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej materialno-prawnej podstawy decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu i zatwierdzającej projekt budowlany i nieuwzględnienie skargi mimo wykazania zaistnienia tego naruszenia które miało wpływ na wynik sprawy . III. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię przepisów art. 59 ust. 2 i 4a ustawy Prawo budowlane (Dz.U . z 1994 r., Nr 89 , poz. 414 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu [...].03.1998 r., wobec podzielenia błędnego zapatrywania organu administracji, iż przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej materialno-prawnej podstawy decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu i zatwierdzającej projekt budowlany . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie ulega wątpliwości Sądu, iż przedmiotowy domek letniskowy mieszkalny został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jak niewadliwie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie korzystając, z uwagi na niezachowanie akt administracyjnych, z akt Sądu Rejonowego. W szczególności tak prowadzone postępowanie dowodowe znajduje umocowanie w treści art. 75 § 1 oraz 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nieważnościowym w którym wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej uzależnione jest od wystąpienia jednej z enumeratywnie wyliczonych w art. 156 k.p.a. przesłanek. Jedną z tych przesłanek, która stała się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia [...] marca 1998 r. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Omawiana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego mieszkalnego zlokalizowanego w O. wydana została w oparciu o przepis art. 59 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 pkt 1, obowiązującą w dacie wydania decyzji, właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Jednocześnie w ust. 5 tegoż artykułu wskazano, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1 i 4 lub w art. 58. Jak niewadliwie wskazał w uzasadnieniu wyroku Sad pierwszej instancji ustępy 2 i 4a przepisy art. 59 Prawa budowlanego określały jedynie warunki użytkowania i obowiązki inwestora po przystąpieniu do użytkowania. Nie stanowiły one natomiast podstawy do ustanowienia prawa użytkowania obiektu. Nie pozwalały również na zatwierdzanie projektów budowlanych. Tym samym skoro inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę, to stosownie do treści art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego zobligowany był do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. Tymczasem będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja zezwalała na użytkowanie obiektu, a co więcej w nieznanym ustawie trybie zatwierdzała projekt budowlany. Uchybienia te stanowią o rażącym naruszeniu prawa, co było podstawą do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie wskazać należy, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez nieprzyznanie statusu strony byłemu inwestorowi nie są przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Przesłanki takie mogą co najwyżej stanowić podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże podkreślenia wymaga, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na przesłankę pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym skutecznie może powoływać się strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, uznając za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.