I SAB/Wa 141/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi H. Z., B. G. i J. K. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 31 stycznia 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczonej jako [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. W dniu 17 kwietnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga H. Z., B. G. i J. K. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczonej jako [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W dniu 31 stycznia 1949 r. dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Rozpatrzony on został odmownie decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1973 r., nr [...]. Następnie Ministerstwo Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją [...] z dnia [...] maja 1973 r. utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydium Rady Narodowej w W. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 1999 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 1973 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...] umorzyło postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1973 r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...]. Następnie ww. organ administracji orzeczeniem z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] czerwca 1999 r. oraz uchylił orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1973 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Gminy [...] jako organowi właściwemu do rozpoznania indywidualnych spraw administracyjnych w Gminie U.. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] Burmistrz Gminy U. umorzył postępowanie w sprawie oddania S. K., B. G., H. Z. i J. K. w użytkowanie wieczyste gruntu położonego przy ul. [...] (d. ul. [...]), wchodzącego w skład działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] - cz., o pow, [...] m2 oraz nr [...] - cz. o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy U. z dnia [...] lipca 2002 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponieważ wniosek nie został rozpoznany, dlatego też skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, ponieważ nie został wyczerpany tok administracyjny wynikający z art. 37 § 1 kpa. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.),zwanej dalej "p.p.s.a." - odrzucił skargę uznając, że skarżący nie wyczerpali trybu postępowania określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 - stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W związku z powyższym skarżącym w niniejszej sprawie nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, lecz ewentualnie zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie. Zgodnie z pouczeniem Sądu skarżący w dniu 9 lipca 2009 r. złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] wyznaczyło Prezydentowi W. termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2010 r. Kolegium uznało, iż przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. od 7 lat jest bezsporna, dlatego też wniesione w sprawie zażalenie jest uzasadnione. Poinformowało też, że wobec wyczerpania środka zaskarżenia przewidzianego w art. 37 kpa, w przypadku dalszego pozostawania organu w bezczynności, przysługuje skarga na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W dniu 26 kwietnia 2010 r. H. Z., B. G. i J. K. ponownie złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczonej jako [...]. Skarżący podnieśli, że uzasadnienie zwłoki w rozpatrzeniu sprawy nie zasługuje na uznanie, ponieważ zobowiązania i obietnice składane przez organ administracji osobom fizycznym lub prawnym, nie mogą wiązać stron przedmiotowego postępowania. Zaś zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji publicznej powinien rozpatrzyć wniosek byłych właścicieli, a następnie realizować inne zobowiązania (orzeczenie NSA nr I SA 1563/96 z dnia 16 maja 1997 r.). Skarżący przypomnieli, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta W. trwa prawie 8 lat i mimo wyznaczonego terminu nie zostało zakończone. Powołali także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I SAB/Wa 162/07 stwierdzający, że "nawet, jeśli postępowanie jest szczególnie skomplikowane, kilkuletnia zwłoka organu w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, nie jest usprawiedliwiona". W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie i przedstawił działania, jakie podejmował organ w celu załatwienia niniejszej sprawy. Poinformował, że przez teren przedmiotowej nieruchomości przebiega wschodni pas uzbrojenia [...]w ramach którego przebiegają: magistrala ciepłownicza, kolektor kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazociąg, magistrala wodociągowa, które obsługują tereny istniejącej zabudowy wielorodzinnej Ursynowa położone po wschodniej stronie [...]. Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Gospodarki Nieruchomościami wystąpił pismami z dnia 28 kwietnia 2009 r. do Oddział Zakładu [...] Sp. z o.o. Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w W. S.A. oraz [...] Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. o opinię w sprawie ewentualnej zabudowy tego terenu. W związku z otrzymanymi od w/w podmiotów stanowiskami, organ wystąpił pismem z dnia 31 sierpnia 2009 r. do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami o dokonanie oceny możliwości podziału nieruchomości, z uwzględnieniem koniecznych służebności na rzecz gestorów sieci, mający na celu wydzielenie gruntu w granicach nieruchomości [...], który służyć będzie do realizacji roszczeń byłych właścicieli w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z zapewnieniem niezbędnych służebności. Pismem z dnia 16 listopada 2009 r. organ poinformował strony, że postępowanie w sprawie zostanie zakończone do dnia 31 marca 2010 r. W dniu 12 marca 2010 r. Wydział Spraw Dekretowych przekazał do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w U. mapę z projektowanym podziałem przedmiotowej nieruchomości, przyjętą w dniu 2 marca 2010 r. przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ewidencyjnym [...], w celu wydania stosownej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości objętej [...] z zapewnieniem odpowiednich służebności gruntowych. Jednocześnie Wydział zwrócił się z prośbą o wydzielenie dz. ew. nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] do odrębnej księgi wieczystej. W dniu [...] kwietnia 2010r. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w U. zwróciła wyżej opisane mapy z projektowanym podziałem nieruchomości [...], w celu wykreślenia zapisu o proponowanej służebności na dz. ew. nr [...] i ustanowienie służebności na dz. ew. nr [...] oraz rozważenia i wkreślenia zasięgu i przebiegu służebności na projektowanej dz. ew. nr [...]. W związku z powyższym Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że przygotowanie decyzji administracyjnej dotyczącej rozpatrzenia wniosku dekretowego z dnia 31 stycznia 1949 r. możliwe będzie po otrzymaniu prawomocnej decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Na wstępie należy wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta W., złożyli zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa. Obowiązkiem organu właściwego do załatwienia sprawy jest podjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu wnikliwego i szybkiego rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wyjątkowo, w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania co wynika z art. 35 § 1, 2 i 3 kpa. Podkreślenia wymaga, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył jej wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Nadto z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 kpa., jak również mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Odnosząc powyżej wskazane ogólne zasady postępowania administracyjnego do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż oznacza to obowiązek organu administracji publicznej podjęcia właściwych i celowych działań, które umożliwią rozpatrzenie wniosku dekretowego o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w W. przy ul. ul. [...] (obecnie [...]) - w ustawowym terminie. Wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste rozpoznawany jest od ponad 8 lat - zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę, w tym wymienienie podjętych w sprawie czynności, nie stanowią usprawiedliwienia niedotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, nie może także stanowić okoliczności usprawiedliwiającej nierozpoznanie wniosku dekretowego konieczność dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie jest on niezbędny dla ustanowienia użytkowania wieczystego. Służebności przesyłu mogą zostać ustalone bez konieczności podziału działki nr [...], w sporządzonej umowie notarialnej. Należy zatem uznać konieczność dokonania podziału działki, na której znajduje się magistrala główna gazowa i ciepłownicza zaopatrująca jedno z [...] osiedli, jako ustalanie zbędnych dla sprawy okoliczności, które wpływają jedynie na wydłużenie postępowania. Z tego względu wyliczenie przez organ podjętych już w sprawie czynności, tj. m.in. ustalenie odległości możliwej zabudowy od przebiegających przez działkę magistrali etc., nie można zakwalifikować jako przyczyny niezależnej od organu w rozumieniu art. 35 § 5 kpa. Zwłaszcza, że ustalanie tych faktów nie znajduje żadnego oparcia w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych rozpatrzenie wniosku dekretowego ma pierwszeństwo przed wszelkimi innymi trybami dysponowania gruntami warszawskimi (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95 (OSNP 1995/18/223); wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1764/06 (niepubl.). Zatem postępowanie w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego powinno uwzględniać także tę okoliczność. Z uwagi na powyższe niniejszy skład orzekający podziela w zupełności pogląd, że przygotowywanie decyzji administracyjnej dotyczącej rozpatrzenia wniosku dekretowego z dnia 31 stycznia 1949 r. przez blisko 8 lat - nie może usprawiedliwiać bezczynności organu w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. Wskazać należy, że zarówno wyrażona w art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak również zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 § 1 kpa, wręcz nakazują organom administracji publicznej przygotowanie całej potrzebnej dokumentacji od chwili wszczęcia sprawy w sposób szybki, efektywny i sprawny. Taka sytuacja w niniejszej sprawie z całą pewnością nie miała miejsca. W ocenie Sądu, postępowanie organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie uzasadnia stwierdzenie, iż skarga jest zasadna. Wniosek dekretowy o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczonej jako [...], pomimo upływu ponad 8 lat, nie został jeszcze przez organ administracji publicznej rozpoznany - co jednoznacznie wskazuje, że Prezydent W., naruszając zarówno art. 35 § 1 i 3 kpa jak i art. 12 § 1 kpa, pozostaje w zwłoce. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu trwająca 8 lat - w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, stosownie do treści art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.