II OSK 187/11

Dnia 19 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1246/10 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2010 r. nr DON/ORZ/7200/1045-1/09/10 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1246/10 oddalił skargę L. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. Jak wynika z uzasadnienia wyroku pismem z dnia [...] lipca 2009r. (data wpływu do organu - 13.07.2009r.) L.P. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem stwierdzenie nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2008 r, znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Proszowicach z dnia [...].11.2007 r., znak: [...] nakazującą mu rozbiórkę ogrodzenia na działce nr ewid. 70 w P. zlokalizowanego w odległości 0,8 - 1,0 m. od strony drogi gminnej nr 296. L. P. zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie ogrodzenia jako obiektu budowlanego wbrew, jego zdaniem, treści przepisu art. 3 pkt 9 ustawy prawo budowlane, który nakazuje traktować ogrodzenia jako urządzenia budowlane. W ocenie wnioskodawcy organy błędnie uznały, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Wnioskodawca wskazał, że już w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora, przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 1999 r. (IV SA 1129/97), który stwierdził, że pod pojęciem obiektu budowlanego nie można natomiast rozumieć ogrodzeń, które w świetle regulacji art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane są urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności ww. decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2008 r., wyjaśnił w uzasadnieniu, że w trakcie przeprowadzonych w dniu [...].05.2007 r. oględzin, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Proszowicach stwierdził, że ogrodzenie działki o nr ewid. 70 zlokalizowane jest w odległości 0,8 - 1,0 m. od strony drogi gminnej nr [...]. Takie zlokalizowanie ww. obiektu narusza uregulowania art. 43 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni: w przypadku dróg gminnych w terenie zabudowy - 6 m., natomiast w przypadku dróg gminnych poza terenem zabudowy -15 m. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z akt sprawy wynika, w tym m.in. rozpatrywanego wniosku, że działka nr 70 w P. nie jest zabudowana. Tym samym ogrodzenie wykonane przez inwestora w świetle uregulowań ustawy Prawo budowlane należy zakwalifikować jako obiekt budowlany, a nie urządzenie budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska wnioskodawcy , że przedmiotowe ogrodzenie winno być kwalifikowane jako urządzenie. Ogrodzenie jest bowiem urządzeniem budowlanym, gdy działka jest zabudowana i istnieje funkcjonalny związek z obiektem budowlanym. Gdy nieruchomość nie została zabudowana, ogrodzenie należy kwalifikować jako obiekt budowlany - stwierdził organ. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organy nadzoru budowlanego orzekając nakaz rozbiórki ogrodzenia działki o nr ewid. 70 od strony drogi gminnej nr [...] w miejscowości K., w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r, nr 156, poz. 1118 ze) wskazały na niezgodność przedmiotowej inwestycji z regulacją art. 43 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. W świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Małopolskiego WINB z dnia [...].10.2008 r., nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności - nie została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą i nadto nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżone decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że żadna z przesłanek nieważnościowych, określonych w powołanym przepisie nie wystąpiła. W szczególności nie wystąpiła przesłanka podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i w skardze do sądu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażącego naruszenia prawa. W ocenie sądu kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2008 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Proszowicach z dnia [...].11.2007 r., znak: [...] nakazującą mu rozbiórkę ogrodzenia na działce nr ewid. 70 w P. zlokalizowanego w odległości 0,8 - 1,0 m. od strony drogi gminnej nr [...] są prawidłowe. Organy nadzoru budowlanego orzekając nakaz rozbiórki tego ogrodzenia działki wskazały na niezgodność przedmiotowej inwestycji z regulacją art. 43 ustawy o drogach publicznych z 1985r. (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 119), który stanowi, iż obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości 6 m od krawędzi jezdni. Zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego prawidłowo stwierdził naruszenie przepisu art. 43 ustawy o drogach publicznych, bowiem komentowany przepis stosuje się do usytuowanych przy drogach publicznych obiektów budowlanych w tym obiektów będących ogrodzeniem stanowiącym samodzielną inwestycję niezwiązaną z obiektem budowlanym, a nie jest tak, że każde ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane a nie obiekt budowlany. Jak wynika z akt sprawy sporne ogrodzenie było samodzielną inwestycją nie związaną z innym obiektem budowlanym jako urządzenie budowlane zatem inwestorzy, wykonując ogrodzenie w odległości mniejszej niż podaje przepis ww. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wykonali roboty budowlane w sposób niezgodny z dyspozycją tego przepisu. Nie można zatem uznać za rażące naruszenie prawa czegoś, czego nie możemy z całą pewnością uznać nawet za naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa jest niedwuznaczne. A jeżeli coś podlega interpretacji to nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. W wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi o naruszeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. Sąd uznaje je za niezasadne, bowiem organy orzekające w sprawie wielokrotnie ostatecznie w sposób wnikliwy i dokładny rozpoznały sprawę czemu dały wyraz w obszernych i odpowiadających prawu uzasadnieniach decyzji. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. - niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z [...] maja 2010r. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że to skarżący był inicjatorem tego postępowania, a zatem miał wiedzę o toczącym się postępowaniu i mógł przeglądać akta na każdym jego etapie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. P. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił: 1. naruszenie art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że urządzeniem budowlanym jest tylko takie ogrodzenie, które zlokalizowane jest na działce zabudowanej, 2. naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt a i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów strony oraz do zgłoszonego przez skarżącego wniosku o dopuszczenie dowodu z kopii wyrysu mapy ewidencyjnej dla działki nr 70 obręb P., gmina P. z dnia 19 stycznia 2007 r. na okoliczność, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił stan faktyczny sprawy w sposób niezgodny z obowiązującymi regułami postępowania, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosował przepis art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowana decyzja wydana została w trybie nieważnościowym. Postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Organ administracji publicznej orzekający w takim trybie rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. , nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej uznały, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2008 r, znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Proszowicach z dnia [...].11.2007 r., znak: [...] nakazująca rozbiórkę ogrodzenia, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym nakaz rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia działki uzasadniony był niezgodnością przedmiotowej inwestycji z regulacją art. 43 ustawy o drogach publicznych z 1985r. (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 119), który stanowi, iż obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości 6 m od krawędzi jezdni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji niewadliwie uznał, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo stwierdził naruszenie przepisu art. 43 ustawy o drogach publicznych, bowiem komentowany przepis stosuje się do usytuowanych przy drogach publicznych obiektów budowlanych w tym obiektów będących ogrodzeniem stanowiącym samodzielną inwestycję nie związaną z obiektem budowlanym. Jak stanowi art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych , obiekty budowlane przy drogach gminnych w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. W sprawie niniejszej nie podlegało sporowi, że na działce skarżących wzdłuż drogi gminnej zostało zrealizowane ogrodzenie, które ww. odległości nie zachowuje. Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia skarżący podnieśli, że decyzja ta rażąco narusza przepisy prawa, uznając, że ogrodzenie to jest obiektem budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że wydając decyzję o nakazie rozbiórki organy rażąco nie naruszyły przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom skarżących, w realiach niniejszej sprawy wadliwym byłoby uznanie, że ogrodzenie zrealizowane na ich działce jest urządzeniem budowlanym, a zatem w stosunku do niego nie obowiązują normy określone art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do treści art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak (...) ogrodzenia (...). Tym samym podzielić należy pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem budowlanym, zaś niezabudowanej - obiektem budowlanym (porównaj wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 1781/07 – niepublikowany, wyrok NSA z 28 października 2009 r., sygn. akt II SOK 1709/08, niepublikowany). Skoro zatem sporne ogrodzenie było samodzielną inwestycją nie związaną z innym obiektem budowlanym jako urządzenie budowlane to uznać należało, że inwestorzy, wykonując ogrodzenie w odległości mniejszej niż wymaga przepis ww. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wykonali roboty budowlane w sposób niezgodny z dyspozycją tego przepisu, co uzasadniało nakaz rozbiórki, a organy administracji publicznej stosując ten przepis nie naruszyły prawa w sposób rażący. Wobec powyższego niezasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane a w konsekwencji nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt a i b ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów strony oraz do zgłoszonego przez skarżącego wniosku o dopuszczenie dowodu z kopii wyrysu mapy ewidencyjnej dla działki nr 70 obręb P., gmina P. z dnia 19 stycznia 2007 r. na okoliczność, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił stan faktyczny sprawy w sposób niezgodny z obowiązującymi regułami postępowania, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosował przepis art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wskazać należy, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie jest zobowiązany wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tej okoliczności skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie skutecznie nie wykazał. Dołączając do skargi kopię wyrysu mapy ewidencyjnej dla działki skarżący chciał wykazać, że działka ta jest zabudowana. Niemniej jednak po raz kolejny podnieść należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzwyczajnym. Dla wykazania, że organy wydające decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia rażąco naruszyły prawo uznając przedmiotowe ogrodzenie za obiekt budowlany a nie urządzenie budowlane koniecznym byłoby bowiem wywiedzenie, że organy te w chwili rozstrzygania sprawy posiadały informacje, że działka ta jest zabudowana. Tymczasem z akt sprawy dotyczącej nakazu rozbiórki nie wynika, aby działka o nr 70 była zabudowana. Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.