VI SA/Wa 836/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2010 r. sprawy ze skargi K. P. M. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do uzupełnienia projektu zagospodarowania złoża 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej K. P.M. S.A. z siedzibą w L. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. K. S.A. z siedzibą w L. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Ministra Środowiska o przyjęcie bez zastrzeżeń dodatku nr [...] do projektu zagospodarowania złoża rud miedzi "L.", objętego obszarami górniczymi " L. I" i "M." (dalej dodatek nr [...] do PZZ). Wniosek ten został sporządzony na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. nr 228, poz. 1947, dalej jako Pgig) oraz na podstawie § 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać projekty zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2005 r. Nr 128, poz. 1075, dalej jako rozporządzenie). Wniosek złożono w celu dostosowania ustaleń zawartych w projekcie zagospodarowania złoża do aktualnych uwarunkowań prawnych oraz umożliwienia eksploatacji złoża w rejonach, w których dotychczas jej nie planowano. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Minister Środowiska z uwagi na niespełnienie przez przedłożony wniosek wymagań określonych w art. 55 ust. 4 ustawy Pgig wezwał do uzupełnienia wniosku skarżącej poprzez: - dołączenie, zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 13 rozporządzenia, kopii dokumentów, na podstawie których zmieniono granice obszarów udokumentowanych w poszczególnych kategoriach rozpoznania złoża (A, B, C1) w stosunku do przyjętych na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. nr [...], zatwierdzającej dokumentację geologiczną złoża rud miedzi "L.", stanowiącej podstawę do opracowania niniejszego dodatku do PZZ; - skorygowanie granic planowanej eksploatacji rud miedzi, dostosowując ich przebieg do granic złoża wyznaczonych aktualną dokumentacją geologiczną złoża rud miedzi "L.", stanowiącą podstawę do opracowania niniejszego dodatku do PZZ; - umieszczenie aktualnych informacji w rozdziale 11.1 "Położenie administracyjne", dotyczących właściwego położenia administracyjnego złoża "L." (zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia) z przedstawieniem faktycznego wykazu gmin, na obszarach których zlokalizowane jest udokumentowane złoże oraz skorygowanie zakresu współrzędnych geograficznych występowania złoża; - zawarcie w treści rozdziału 11.3.2. (str.15) "Uwarunkowania środowiskowe" jedynie zagadnień bezpośrednio lub pośrednio związanych z obszarem działalności zakładu górniczego prowadzonej na złożu "L."; - przedstawienie w rozdziale IV. 1. (str. 35) "Metodyka ustalania zasobów przemysłowych" wyczerpującego opisu przyjętej metodyki ustalania zasobów przemysłowych ze wskazaniem kryteriów ich klasyfikacji, zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia; - prezentację, informacji o przewidywanym zubożeniu rudy w złożu "L. w zakresie jego wpływu podczas eksploatacji na ustalenie zasobów przemysłowych zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia; - przedstawienie w rozdziale X (str. 90) "Charakterystyka warunków ekonomicznych prowadzenia eksploatacji" charakterystyki zmian prognoz ekonomicznych, zakładanych w dodatku nr [...] do PZZ złoża rud miedzi "L. przyjętym zawiadomieniem Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] oraz ich wpływu na obecną ekonomikę prowadzenia eksploatacji złoża. Ponadto organ wskazał, iż przedłożony dodatek nr [...] do PZZ wymaga: - dostosowania zapisów rozdziału II.3.1. (str. 12) "Uwarunkowania prawne" przywołujących obszar górniczy "L." do właściwego nazewnictwa zatwierdzonych i obowiązujących obszarów górniczych obejmujących złoże "L.", tj. [...] "L. I" i [...] "M."; - umieszczenia w tabeli II.3.1 (str. 12) wniosku właściwych opisów publikacji przywołanych ustaw oraz rozszerzenia przedmiotowego wykazu o ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz.1227 z późn. zm.); - w rozdziale VI.8. (str. 63) "Składowanie i wykorzystanie odpadów górniczych i przeróbczych" ustalenia i ujednolicenia informacji dotyczących łącznej masy odpadów górniczych, przeróbczych i hutniczych, zgodnie z uzyskanymi przez zakład górniczy danymi. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku postępowania organ koncesyjny, zgodnie z art. 55 ust. 4 Pgig uzyskał pozytywną opinię Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] (pismo z dnia [...] grudnia 2009 r., L. dz [...]). Powołując przepisy art. 55 ust. 4 Pgig oraz Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 czerwca 2005 r. organ wskazał, iż przedłożony dodatek nr [...] do PZZ nie spełnia wymagań wynikających z powołanych przepisów i wymaga uzupełnienia. Ponadto w treści dodatku dostrzeżono istotne błędy rzeczowe wymienione w końcowej części sentencji, które wymagają poprawy. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] K. S.A. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. przekazując w załączeniu dodatek nr [...] do PZZ, uwzględniający część wymaganych poprawek. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z żądaniami uzupełnienia dodatku nr [...] do PZZ wskazanymi w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. w następującym zakresie: - dołączenia kopii przewidzianych przepisami obowiązującego prawa dokumentów, na podstawie których zmieniono w przedłożonym dodatku do PZZ granice obszarów udokumentowanych w poszczególnych kategoriach rozpoznania złoża (A, B, Ci) w stosunku do zatwierdzonych w dokumentacji geologicznej złoża rud miedzi "L.", stanowiącej podstawę do opracowania przedmiotowego dodatku; - skorygowania granic planowanej w dodatku nr [...] do PZZ eksploatacji rud miedzi, dostosowując ich przebieg do granic złoża wyznaczonych aktualną dokumentacją geologiczną złoża rud miedzi "L."; - umieszczenia aktualnych informacji dotyczących położenia administracyjnego złoża "L." z przedstawieniem faktycznego wykazu gmin, na obszarach których zlokalizowane jest udokumentowane złoże oraz skorygowania zakresu współrzędnych geograficznych występowania złoża. Zdaniem K. SĄ: 1) zmiany stanu zasobów są dokonywane corocznie w operacie ewidencyjnym opracowywanym zgodnie z art. 72 ustawy Pgig oraz z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2005 r., w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać operaty ewidencyjne zasobów złóż kopalin (Dz. U. z 2005 r., Nr 116, poz. 979). W operacie ujmowane są coroczne zmiany w stanie zasobów, w tym zmiany w poszczególnych kategoriach rozpoznania złoża (A, B, C1) w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji geologicznej; 2) art. 72 ust. 2 pkt 3 ustawy Pgig dopuszcza przy prowadzeniu ewidencji zasobów złoża kopaliny również ustalenie zmian zasobów, w których przyczyną jest zmiana granic złoża. W przypadku złoża "L." mimo, że obszary planowanej eksploatacji przedstawione w dodatku nr [...] do PZZ rozciągają się poza zewnętrzne granice kategorii rozpoznania wyznaczone w dokumentacji geologicznej tego złoża, pozostają w obszarze objętym dokumentacją. Zgodnie z dokumentacją geologiczną złoża "L." obszar tego złoża jest tożsamy z łączną powierzchnią obszarów górniczych "L. I" i "M.", to jest powierzchnią znacznie przekraczającą opisany w dokumentacji obszar obliczania zasobów złoża. Granica obliczania zasobów przyjęta przez dokumentatora w dokumentacji geologicznej z 1994 roku. poprowadzona po otworach pozytywnych lub pozabilansowych, nie stanowi przyrodniczej granicy złoża, która obejmuje znacznie większy obszar, a odrębnymi zagadnieniami są obszar obliczania zasobów i obszar dokumentowania: 3) zamieszczone w przedmiotowym dodatku do PZZ informacje dotyczące położenia administracyjnego złoża są zgodne z zatwierdzoną dokumentacją geologiczną złoża i udzielonymi koncesjami na eksploatację złoża rud miedzi "L.". Przedstawione współrzędne geograficzne są obarczone błędem, jednakże zostały one przeniesione z zatwierdzonej dokumentacji z 1994 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do argumentów skarżącej podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Środowiska powołując art. 72 Pgig wskazał, iż operat ewidencyjny służy jedynie prowadzeniu ewidencji, tj. wykazu lub spisu zawierającego informacje dotyczące stanu i zmian danych o złożu i jego zasobach. Ewidencja złoża wyłącznie odnotowuje zmiany ustanowione na mocy stosownych decyzji (zgodnie z art. 72 ust. 4 Pgig) lub dokumentów, którymi zgodnie z art. 72 ust. 1 Pgig są dokumentacja geologiczna i PZZ. Powołując przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać operaty ewidencyjne organ podniósł, iż to nie operat ewidencyjny stanowi podstawę opracowania projektu zagospodarowania złoża lecz dokumentacja geologiczna złoża oraz PZZ wraz ze zmianami przedstawionymi w formie opracowanych do nich dodatków, stanowią podstawę do sporządzenia operatu ewidencyjnego. Powołując art. 54 ust. 1, 40 i 41 ust. 1 Pgig Minister Środowiska wskazał, że do dnia 1 stycznia 2002 r. dokumentację geologiczną zatwierdzał właściwy organ administracji geologicznej w drodze decyzji. Po tej dacie właściwy organ administracji geologicznej zawiadamia pisemnie ojej przyjęciu bez zastrzeżeń. "Dokumentacja geologiczna w kategorii A + B + C-1 złoża rud miedzi L." została zatwierdzona decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1994 r. ([...]). Do tej pory nie został zatwierdzony w drodze decyzji ani przyjęty bez zastrzeżeń żaden dodatek do tej dokumentacji. W tym stanie rzeczy dodatek nr [...] do PZZ winien być sporządzony zgodnie z danymi zawartymi w dokumentacji z 1994 r. Z treści przedmiotowej dokumentacji, a także dołączonych do niej karty informacyjnej złoża oraz karty informacyjnej dokumentacji wynika, że złoże udokumentowano w granicach obliczania zasobów określonych odpowiednimi kategoriami rozpoznania złoża (A, B, C1), na obszarze [...] m2 ([...] km2). Jednocześnie, zgodnie z udzielonymi: koncesją nr [...] na wydobywanie rud miedzi z części złoża "L.", objętej obszarem górniczym "L. I" o powierzchni [...] m2 oraz koncesją nr [...] na wydobywanie rud miedzi z części złoża "L.", objętej obszarem górniczym "M. " o powierzchni [...] m2, łączna powierzchnia obszarów górniczych "L. I" i "M. " wynosi [...] m2 i znacznie przekracza powierzchnię złoża określoną w dokumentacji. Nieuzasadniony zatem jest pogląd wnioskodawcy, iż obszar udokumentowanego złoża jest tożsamy z łączną powierzchnią obszarów górniczych "L. I" i "M.". Organ wywodził, że przedłożony do przyjęcia dodatek nr [...] do PZZ obejmuje zakresem planowanego wydobycia kopaliny fragmenty górotworu wykraczające poza wskazaną w dokumentacji powierzchnię złoża ([...] m2). Wydobywanie kopaliny w tak rozszerzonej przestrzeni jest nieuzasadniona i niemożliwa do przyjęcia przez organ koncesyjny bez wcześniejszej zmiany granic przedmiotowego złoża w sposób przewidziany przepisami prawa. Również przedstawione w dodatku nr [...] do PZZ obszary złoża udokumentowane w poszczególnych kategoriach (A, B i C1) nie pokrywają się z danymi wynikającymi z opisanej wyżej dokumentacji geologicznej. Organ wskazał, iż niewątpliwie prowadzenie prac eksploatacyjnych na złożu powoduje dokładniejsze rozpoznawanie parametrów tego złoża, jednak do czasu przeniesienia uzyskanych danych do dokumentacji geologicznej (zatwierdzonej decyzją organu koncesyjnego bądź przyjętej przez ten organ bez zastrzeżeń) nie mogą one stanowić podstawy sporządzenia PZZ bądź jego zmiany, a co za tym idzie nie mogą stanowić podstawy prowadzenia działalności wydobywczej w nieobjętej przez dokumentację przestrzeni. Podnosił też, że skarżąca w przedłożonym do przyjęcia dodatku nr [...] do PZZ przedstawiła lokalizację złoża "L." wymieniając następujące gminy, na obszarach których ono występuje: L., R., S. (powiat l.) oraz P. i C. (powiat p.). W świetle informacji zawartych w przedmiotowej dokumentacji geologicznej oraz obowiązującego aktualnie podziału administracyjnego kraju nie ma wątpliwości, że obszar udokumentowanego złoża "L." występuje w części w obszarach: miasta i gminy L. oraz gminy R., powiat l., jak również gminy P., powiat p. w województwie [...]. Złoże nie występuje natomiast na terytoriach gminy C. (pow. P.) oraz gminy S. (pow. L.). Powołując § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 czerwca 2005 r. organ wskazał, iż w zaistniałej sytuacji, z uwagi na istotne uwarunkowania wynikające z lokalizacji złoża przedsiębiorca winien przedstawić jego położenie uwzględniając aktualny, w dacie opracowania dodatku do PZZ, podział administracyjny kraju. Ostatecznie organ stwierdził, że w celu prowadzenia eksploatacji w zmienionych granicach złoża niezbędnym jest na wstępie opracowanie dodatku do dokumentacji aktualizującego granice kategorii rozpoznania złoża oraz dane dotyczące zasięgów poszczególnych rodzajów zasobów. Następnie należy sporządzić dodatek do PZZ, uwzględniający nowe dane o zasobach i sposób ich zagospodarowania. Dopiero na podstawie wniosku spełniającego wymagania w zakresie obowiązującego prawa, którego jednym z załączników winien być tak opracowany dodatek do PZZ możliwe jest wydanie przez organ koncesyjny decyzji zmieniającej koncesję, umożliwiającej zagospodarowanie nowoudokumentowanych obszarów złoża (po udostępnieniu tej przestrzeni górotworu przez Skarb Państwa na mocy umowy o ustanowieniu użytkowania górniczego i zgodnie z art. 7 Pgig). Skargę na powyższą decyzję wywiodła K. S.A. w L. Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; a mianowicie: - art. 107 par. 1 k.p.a. w zw. z art. art. 140, 104, 15, 6 k.p.a. - polegające na braku przywołania podstawy materialno-prawnej decyzji, tu; z Ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze; - art. 107 par. 3, 4 i 5 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. art. 140, 104, 15, 11, 6 k.p.a. - polegające na braku wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom z dokumentów własnych i urzędowych wskazanych przez Wnioskodawcę w odwołaniu, w posiadaniu których znajduje się organ odwoławczy; nieodniesienie się i pominięcie, bez należytego uzasadnienia, konkretnych okoliczności faktycznych podniesionych przez Wnioskodawcę w odwołaniu, z których to Wnioskodawca wywodził istotne dla rozstrzygnięcia skutki prawne; brak wskazania przesłanek, które w ocenie organu uzasadniałyby odstąpienie od uzasadnienia decyzji w tym zakresie, o którym mowa w par. 4 i 5 w art. 107 k.p.a.; a przez to uchybienie również zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a.; - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na ograniczeniu się przy rozpoznawaniu sprawy przez organ odwoławczy wyłącznie do podtrzymania wniosków kontroli formalnej jego decyzji wydanej w pierwszej instancji, a bez oceny zasadności merytorycznej odwołania; a przez to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; - art. 77 k.p.a., w zw. z art. 6, 7, 9 k.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego co do występowania i granic naturalnych złoża kopalin L., treści jego dokumentacji geologicznej i ustaleń Koncesji nr [...] i nr [...] oraz Umów użytkowania górniczego z dnia [...] marca 1997 r., w szczególności w zakresie obszaru górniczego i granic użytkowania; a przez to uchylenie się od obowiązku przeprowadzenia pełnego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy; - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 9 k.p.a. polegające na wadliwej ocenie wyników postępowania dowodowego z tego powodu, że została ona oparta na materiale dowodowym nie w pełni rozpatrzonym, bez uwzględnienia dokumentów przedłożonych i urzędowych, w posiadaniu których znajduje się organ; oraz przy nierozpoznaniu wszystkich dowodów w łączności; a przez to przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym; - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 10 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji polegające na przyjęciu na podstawie tego samego stanu prawnego i faktycznego różnej interpretacji przepisów wcześniej dla kilku rozstrzygnięć kilkakrotnie opartej na takiej samej wykładni literalnej, a następnie w skarżonej decyzji przyjęcie sprzecznej z nią innej interpretacji; - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego i art. 54 ust. 2 tego prawa polegające na zastosowaniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać projekty zagospodarowania złóż i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać operaty ewidencyjne zasobów złóż kopalin, które zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego sformułowanego w sposób niezgodny z Konstytucją; oraz ponad granice tego upoważnienia, przy dokonaniu wykładni rozszerzającej; - art. 6 k.p.a. w zw. z art. art. 22 oraz art. art. 22, 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na zastosowaniu ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej poprzez nałożenie na przedsiębiorcę górniczego szczególnych, dodatkowych, ponad warunki Koncesji, obowiązków poza ustawowych wywiedzionych przez wykładnię rozszerzającą; a przez to godząc w konstytucyjne zasady swobody działalności gospodarczej, ograniczeń w drodze ustawy i proporcjonalności ograniczania praw i wolności; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na: - błędnej wykładni normy art. 72 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego oraz par. 1 rozporządzenia z 20.06.2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać operaty ewidencyjne zasobów złóż kopalin w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego - poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia poglądu, iż to dokumentacja geologiczna złoża oraz projektu zagospodarowania złoża, wraz ze zmianami przedstawionymi w dodatkach, stanowią jedyne podstawy do sporządzenia operatu ewidencyjnego, a nie dane gromadzone zgodnie z prawem i poprawnie wpisane do ewidencji zasobów złoża na podstawie przebiegu eksploatacji, przeklasyfikowań, strat wynikających ze stanów faktycznych i prawnych, zachodzących w trakcie roku obrotowego, o ile nie zachodzą okoliczności stanowiące przesłanki, wynikające z przepisów ustawowych dla sporządzenia nowych dokumentacji, dodatku do projektu zagospodarowania złoża, czy zmian planu ruchu zakładu górniczego; oraz - błędnej wykładni art. 54 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 4 tego prawa - poprzez odmowę przyjęcia bez zastrzeżeń dodatku do Projektu zagospodarowania złoża sporządzonego, na podstawie dokumentacji geologicznej zatwierdzonej Decyzją z [...].08.1994 r., z uwzględnieniem uwarunkowań techniczno-ekonomicznych odzwierciedlonych w ewidencji zasobów złoża i operacie ewidencyjnym, w sytuacji, gdy wydane na podstawie tej dokumentacji Koncesje z 1996 r. ustalają obszary górnicze w wielkości łącznej [...] m2 zgodnie z obszarem udokumentowanego łącznie złoża L. I i M., którego to zakresu udokumentowania dodatek do Projektu zagospodarowania złoża nie narusza tak, jak i nie narusza granic użytkowania górniczego przedsiębiorcy ustalonego dla złoża Umowami z dnia [...]03.1997 r.; jak i - niewłaściwym zastosowaniu par. 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MŚ z 27.06.2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać projekty zagospodarowania złóż w zw. z art. 54 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego - poprzez wyinterpretowanie kompetencji do nałożenia obowiązku "z uwagi na wymienione istotne uwarunkowania wynikające z lokalizacji złoża" przedstawiania położenia złoża uwzględniającego aktualny podział administracyjny kraju w sytuacji, gdy przedsiębiorca sporządził wszystkie wymagane dla dodatku do PZZ części graficzne i tabelaryczne oraz mapy, a obszar górniczy nie uległ zmianie i dane wymagane są dostępne organowi koncesyjnemu. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z wskazanych w skardze dokumentów na okoliczności: - przyczyn i celów sporządzania przez Skarżącą Spółkę zmian do PZZ w postaci kolejnych dodatków, stanowiska organu koncesyjnego i jednolitej wykładni przyjętej i stosowanej przez organ koncesyjny wobec Skarżącej Spółki; - niezmienionej lokalizacji złoża rud miedzi L.w graniach obszarów górniczych L. I i M., terenu górniczego i obszaru użytkowania górniczego; - wielkości (parametrów), obszarów górniczych L. I i M., terenu górniczego; - lokalizacji złoża rud miedzi L., obszarów górniczych L. I i M., obszaru użytkowania górniczego; - rozpoznania i udokumentowania złoża rud miedzi L., lokalizacji i wielkości (parametrów) złoża; - oświadczeń złożonych przez Skarb Państwa w 1996 r., odnośnie stanu faktycznego i prawnego złoża rud miedzi L., rzetelności posiadanych przez skarżącą spółkę dokumentów w postaci dokumentacji geologicznej, PZZ, Koncesji; ustaleń Obszarów górniczych i Użytkowania górniczego; - pozytywnego stanowiska organu nadzoru górniczego w sprawie przedłożonego dodatku nr [...] do projektu zagospodarowania złoża; zasadności stanowiska Skarżącej odnośnie wymogów sporządzania dodatku do dokumentacji geologicznej warunkującego przedłożenie wniosku o zmianę Projektu zagospodarowania złoża; znaczenia i zastosowania pojęcia "granic złoża". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją utrzymaną w mocy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca bardzo obszernie rozwinęła przedstawione zarzuty. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z Analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska sporządzonej przez prof. dr. hab. M. N. [...] na okoliczność zasadności zarzutów i wniosków skargi w przedmiocie właściwości budowy geologicznej złóż rud, które powinny być brane pod uwagę przy interpretacji przepisów ustawy Pgig. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Obszernie odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił m. in. że, w świetle art. 51 ust. 3 Pgig, podstawą wyznaczenia obszaru górniczego jest dokumentacja geologiczna i projekt zagospodarowania złoża. Oznacza to, że przy wyznaczaniu obszaru górniczego dla złóż, dla których sporządzany jest projekt ich zagospodarowania, należy brać pod uwagę także roboty towarzyszące, transportowe, wentylacyjne, przygotowawcze czy udostępniające złoże, określone w tym projekcie, co często może wiązać się z koniecznością wyznaczenia obszaru górniczego wykraczającego poza granice udokumentowanego złoża. Nie ma zatem dostatecznych podstaw prawnych do tego, by obszar złoża kopaliny (w granicach jego udokumentowania) utożsamiać z obszarem górniczym. Brak zatem dostatecznych podstaw prawnych do tego, by obszar złoża kopaliny (w granicach określonych w dokumentacji geologicznej złoża rud miedzi "L." zatwierdzonej decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1994 r. nr [...]),utożsamiać z wyznaczonymi: obszarem górniczym "L. I" i obszarem górniczym "M.". W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2010 r. skarżąca ustosunkowując się do przedstawionej przez organ odpowiedzi na skargę podtrzymała zarzuty skargi polemizując z tezami przedstawionymi przez organ. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ poparł wniosek o oddalenie skargi, popierając i rozwijając argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżąca poparła dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Zdaniem Sądu należy na wstępie stanowczo podkreślić, iż Minister Środowiska wydając zaskarżoną decyzję administracyjną związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie organ obowiązany jest przeanalizować wszystkie zgromadzone dowody, w tym także przedstawione przez stronę, pamiętając, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Minister Środowiska dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Pamiętać przy tym należy, iż w kompetencjach Sądu administracyjnego nie leży czynienie jakichkolwiek ustaleń, czy też uzupełnianie uzasadnienia zaskarżonej decyzji własną oceną przedmiotu sprawy. Przypomnieć też należy, że Sąd administracyjny kontroluje decyzję, a nie pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę, czy dalsze pisma procesowe organu. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem odpowiedź na skargę nie może uzupełniać decyzji o treści, które powinno zawierać jej uzasadnienie. Uzasadnienie stanowi bowiem wyłączną podstawę oceny zgodności decyzji z prawem i jeżeli nie dowodzi wystarczająco twierdzeń organu, to - pomimo późniejszych wyjaśnień -decyzja taka jest wadliwa (por. np. wyrok NSA z dnia 6 marca 1984 r., Sygn. akt SA/Kr 26/84, opubl. ONSA 1984/1/24; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, opubl. ONSA 1992/2/45, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1995 r., sygn. akt III SA 341/95, opubl. Glosa 1996/8 str. 30). Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że organ dokonał dokładnej analizy faktów oraz twierdzeń strony i w sposób jasny oraz zrozumiały wyjaśnił przesłanki jakimi kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia tych kryteriów. Art. 55 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.05.228.1947) stanowi, że: 1. Projekt zagospodarowania złoża podlega zmianie w przypadku: 1) zmiany dokumentacji geologicznej; 2) gdy wymagają tego warunki określone w koncesji; 3) gdy wymagają tego ustalenia planu, o którym mowa w art. 53; 4) istotnych zmian warunków technicznych lub szczególnych uwarunkowań ekonomicznych wydobywania kopalin. 1a. Przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się w przypadku sporządzania dodatku, o którym mowa w ust. 2, rozliczającego zasoby złoża w związku z zaniechaniem lub zakończeniem wydobywania kopaliny ze złoża. 2. Zmiany projektu zagospodarowania złoża dokonuje przedsiębiorca w formie dodatku do projektu zagospodarowania złoża. 3. Przedsiębiorca przedkłada dodatek, o którym mowa w ust. 2, organowi koncesyjnemu. 4. Organ koncesyjny w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania dodatku, o którym mowa w ust. 2, po uprzednim zasięgnięciu opinii organu nadzoru górniczego, zawiadamia pisemnie przedsiębiorcę o przyjęciu dodatku bez zastrzeżeń, a w przypadku gdy dodatek nie odpowiada wymaganiom ustawy lub ujęte w nim zmiany są nieuzasadnione, zażąda od przedsiębiorcy, w drodze decyzji, zmiany lub uzupełnienia dodatku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 55 ust.4 Pgig wezwał do uzupełnienia przedłożonego przez skarżącą dodatku nr 7 do projektu zagospodarowania złoża rud miedzi "L." objętego obszarami górniczymi "L. I" i "M.". W sentencji decyzji wskazano dziesięć zmian/uzupełnień, których zdaniem organu wymagał przedmiotowy dodatek do PZZ. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Środowiska po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Należy stwierdzić, że na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Środowiska był uprawniony i zobowiązany do dokonania kontroli swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., uwzględniając w pełni zasadę dwuinstancyjności przedmiotowego postępowania. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określona w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego aktu. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Dlatego w rozpatrywanej sprawie Minister Środowiska miał obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, niezależnie od tego, jakie zarzuty podnosiła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca. Minister Środowiska winien rozpatrzyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z wymogami zawartymi w rozdziale 10 k.p.a. (Odwołania), w tym w szczególności zgodnie z art. 140 k.p.a., który w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W myśl zaś art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Również Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95 wskazał, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Stąd też Minister Środowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien uwzględnić stan faktyczny na datę wydania decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca złożyła nowy dodatek nr [...] do PZZ. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Środowiska wskazuje, że dodatek ten uwzględnia część wymaganych poprawek wskazanych w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Jednak sentencja i uzasadnienie decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. nie odnoszą się do tych poprawek, tym samym nie uwzględniając zmienionego stanu faktycznego. Tym samym decyzja ta nie poddaje się kontroli sądowej, Sąd nie może bowiem zastępować organu i niejako domniemywać dlaczego decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. została w całości utrzymana w mocy wobec zmienionego stanu faktycznego sprawy. Tym samym uzasadnienie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. narusza art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ w niewystarczający sposób przedstawił swoje stanowisko w sprawie, co skutkuje również naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego nie zachodziła możliwość ustosunkowania się do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze. Do czasu uwzględnienia przez organ aktualnego stanu faktycznego byłoby to bowiem przedwczesne. Jednak zdaniem Sądu na obecnym etapie postępowania wskazać należy, że decyzja wydawana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winna zawierać powołanie podstawy prawnej. Przy ustalaniu stanu faktycznego organ winien odnieść się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę, a jeżeli część tych okoliczności uznaje za nieistotne dla rozstrzygnięcia w sprawie zobowiązany jest wskazać, które i dlaczego. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie do ustalenia stanu faktycznego aktualnego na datę orzekania, w tym uwzględniającego poprawki wprowadzone do dodatku nr [...] do PZZ dołączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także odniesienia się do dowodów wskazywanych przez skarżącą. Rzeczą Ministra Środowiska będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i odniesienie się do twierdzeń i zarzutów strony z uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą organ jest związany w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.