I OSK 171/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1656/10 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1656/10, wydanym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji drogi, na podstawie art. 2 ust. 1, art. 8 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późń. zm.), nieruchomość położona w gminie G., obręb B., oznaczona jako działki nr 657/1 o pow. 0,0296 ha, nr 660/1 o pow. 0,0347 ha, nr 662/1 o pow. 0,1694 ha, stanowiąca własność Gminy G. została przeznaczona pod budowę autostrady A-1 na odcinku od M. w G. (km 510+530) do S. w G. wraz z węzłem z autostradą A-4 (km 518+734,34). Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Wnioskiem z dnia 20 lutego 2007r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Śląskiego o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa prawa własności wskazanej nieruchomości oraz ustalenie stosownego odszkodowania. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], orzekł o ustaleniu na rzecz Gminy G. odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości w wysokości 92 320,00 zł oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Od tej decyzji Gmina Miasto G. złożyła odwołanie podnosząc, iż wartość nieruchomości ustalona została w kwocie netto, to jest bez uwzględnienia należnego podatku od towarów i usług (VAT), a Wojewoda Śląski winien w decyzji powiększyć należne odszkodowanie odpowiadające wartości (netto) nieruchomości, o kwotę odpowiadającą wartości podatku VAT według właściwej stawki. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję, wskazując, że podatek VAT, jak również i inne podatki czy opłaty powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji, który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny. Na tę decyzję Gmina G. złożyła skargę podnosząc, że do wartości nieruchomości wynikającej z operatu szacunkowego powinien być doliczony VAT, skoro gminy są obowiązane ten podatek odprowadzać. Przyjęcie stanowiska, że gmina jest zobowiązana odprowadzić podatek VAT, od ustalonego odszkodowania, stawia je w dużo gorszej sytuacji niż podmioty, które otrzymują odszkodowanie, a nie są płatnikami podatku VAT. Wskazano, że odszkodowanie ustalone w oparciu o ceny netto nieruchomości porównawczych, od którego gmina musi odjąć 22 % przestaje być słusznym odszkodowaniem w rozumieniu art. 21 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wyrokiem z dnia 20 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1656/10, wydanym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Gminy G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdził, że nie ma jakichkolwiek podstaw do takiej interpretacji norm zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, które na etapie ustalania odszkodowania nakazywałyby powiększenie odszkodowania o podatek VAT. W ocenie Sądu sytuacja taka nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, co oznacza, że przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Sąd podkreślił także, że rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie ustala wartość rynkową, o czym była już mowa powyżej. Sąd zaznaczył, że pojęcia "wartość rynkowa" oraz "cena sprzedaży" nie są pojęciami tożsamymi. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła Gmina G. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535), art. 14 i 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późń. zm.) w związku z art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) oraz art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 21, art. 32 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że kwota należnego odszkodowania ustalonego na podstawie operatu szacunkowego jest kwotą brutto, to znaczy zawiera w sobie podatek od towarów i usług, a tym samym pozbawienie Gminy słusznego odszkodowania, wprowadzenie nierówności wobec prawa i pozbawienie jej konstytucyjnej ochrony; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez sporządzenie uzasadnienia, które w sposób wewnętrznie sprzeczny wyjaśnia podstawę prawną zapadłego orzeczenia oraz przez brak uchylenia decyzji, jaka z uwagi na rażące naruszenie prawa winna zostać uchylona, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z przepisów art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, a także art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż dla ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości bierze się pod uwagę kryteria wpływające na określenie ceny nieruchomości, jednak bez uwzględnienia podatku od towarów i usług. Wskazano, że jest to poparte również przepisami wykonawczymi oraz Europejskimi Standardami Wyceny 2009 r. Zdaniem skarżącej Gminy podstawą opodatkowania musi być zawsze kwota netto. Zaś zaproponowany przez organy administracji sposób ustalania odszkodowania prowadzi do nadmiernego wzbogacenia Państwa kosztem uszczuplenia majątku Gminy G., co godzi w konstytucyjne zasady równości wobec prawa oraz gwarancje niezależności jednostek samorządu terytorialnego. W piśmie procesowym, które do biura podawczego Naczelnego Sadu Administracyjnego wpłynęło w dniu 27 grudnia 2011 r., Gmina G. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w związku z czym w pierwszej kolejności należy ocenić trafność zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uznać należy, że zaskarżony wyrok spełnia te wymagania. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a wskazanej wyżej ustawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował tego przepisu, gdyż zgodził się merytorycznie ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono natomiast, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest zwolniony z ustosunkowania się do tego zarzutu. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług stanowi, iż podstawą opodatkowania tym podatkiem jest obrót, a następnie określa, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Przepis ten odnosi się do problematyki prawnopodatkowej, zaś niniejsza sprawa nie dotyczyła kwestii, czy skarżąca była zobowiązana do uiszczenia podatku VAT, ani wymiaru tego podatku. Zatem poza zakresem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – dotyczącej legalności decyzji odszkodowawczej – pozostają wszelkie kwestie związane z tym, czy, kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Uznać zatem należy, że przepis art. 29 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o podatku od towarów i usług nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Przypomnieć bowiem należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Kolejny zarzut kasacyjny dotyczył art. 14 i 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w związku z art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym przypadku również wywody skargi kasacyjnej dotyczyły kwestii dotyczącej wysokości należnego odszkodowania i związanej z nią problematyki podatkowej. Natomiast skarżąca nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie art. 14 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który został uchylony przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 220, poz. 1601) z dnia 1 grudnia 2006 r., a który to przepis wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2006 r. Zarzucając naruszenie art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, skarżąca nie wskazała właściwej jednostki tego przepisu, który – jej zdaniem – został naruszony, a który to przepis składa się z trzech ustępów. Zauważyć przy tym należy, że zawarte w tym artykule przepisy mają charakter norm kolizyjnych. Skarga kasacyjna zaś nie wyjaśniła, na czym miało w tym przypadku polegać naruszenie, którejkolwiek z tych norm. Wskazać należy, że także zarzucając naruszenie art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, skarżąca nie wskazała, którą jednostkę redakcyjną tego przepisu miała na myśli. Zauważyć natomiast należy, że przepis ten jest bardzo obszerny, zatem nie sprecyzowanie, która dokładnie jego jednostka redakcyjna została przez autora skargi kasacyjnej zaskarżona, praktycznie uniemożliwiło ocenę prawidłowości jego zastosowania. Skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazała także precyzyjnie właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który składa się z czterech ustępów. Mając jednak na uwadze jednolity charakter całej regulacji zawartej w tym artykule oraz słowną treść zarzutów kasacyjnych, w tym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że był władny dokonać ich oceny. Rozpoznawana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która na skutek objęcia jej decyzją o lokalizacji drogi stała się własnością Skarbu Państwa, co w dalszej konsekwencji powodowało konieczność ustalenia dla dotychczasowego właściciela nieruchomości – Gminy G. – odszkodowania. Zauważyć należy, iż powiązanie przepisów art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wyraźnie wskazuje, że ustalając wysokość odszkodowania za nieruchomość organ (a nie jedynie rzeczoznawca dokonujący wyceny) musi brać pod uwagę takie parametry jak: stan i wartość rynkową nieruchomości (z określonych dat). Natomiast żaden z przepisów prawa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa jeszcze o inne składniki, na przykład o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej lub – jak w rozpatrywanej sprawie – o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania. Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego rozwinięciem jest przepis art. 134 tejże ustawy, wywłaszczenie prawa własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości odjętych praw. W niniejszej sprawie oznacza to, że wysokość odszkodowania należnego Gminie G. z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, objętej decyzją o lokalizacji inwestycji drogowej, musi obejmować jedynie wartość utraconego prawa. Zatem odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości, które jest regulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego prawa – o czym już była mowa powyżej – a nie szkody powstałej na skutek wywłaszczenia nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 21 , art. 32 i art. 165 Konstytucji wskazać należy, że pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne (por. wyrok z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, OTK 1990, nr 1 poz. 2). Natomiast w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił, iż prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który – w ocenie Trybunału – ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą zatem istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. W zaskarżonym wyroku nie została również naruszona zasada równości bowiem, wszystkie podmioty będące podatnikiem VAT, są w takiej samej sytuacji, a ci którzy tym podatkiem nie są objęci, po prostu go nie płacą. Okoliczność natomiast, że skarżącą była jednostka samorządu terytorialnego, której sytuację prawną regulowała również między innymi Konstytucja, nie mogło powodować, aby z tej przyczyny tego rodzaju podmiot mógł być traktowany w sposób odmienny, uprzywilejowany w stosunku do innych podatników. Wobec tego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.