II GSK 165/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 września 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1288/10 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. Spółki z o.o. w W. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu w dniu 20 września 2010 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2009 r., przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Mercedes- Benz kierowanego przez T. S. Do kontroli kierowca okazał: dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny kontrolowanego pojazdu wraz z polisą OC, wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej na rzecz przedsiębiorcy S. Sp. z o.o., paragon z kasy fiskalnej, na której widnieje nazwa przedsiębiorcy S. Sp. z o.o. W trakcie kontroli ustalono, że na boku kontrolowanego pojazdu umieszczony był napis "[...]", z tyłu samochodu, na jego klapie umieszczono napis "[...]", zaś na masce pojazdu napis "[...]". Jako dowód wykonano dokumentację fotograficzną i przesłuchano w charakterze świadka kierowcę pojazdu, który zeznał, że jest zatrudniony w spółce S. Sp. z o.o. na podstawie umowy zlecenia od dnia 31 lipca 2009 r. W dniu kontroli wykonał jeden kurs, przewożąc pasażera. Zlecenie przewozu osób otrzymał drogą radiową z centrali firmy S. Osobom przewożonym wystawiany był paragon z kasy fiskalnej zarejestrowanej na skarżącą Spółkę, zaś w samochodzie zarejestrowany był drogometr połączony z kasą fiskalną, który po zakończeniu zlecenia przewozu wskazywał liczbę przejechanych kilometrów oraz czas. Kierowca potwierdził, że na boku samochodu umieszczono napis "[...]", z tyłu napis "[...]", z przodu na masce "[...]". W trakcie kontroli kierowca wykonał wydruk z kasy fiskalnej. Z przesłuchania sporządzono protokół przesłuchania świadka. Kontrolujący inspektor, celem sprawdzenia czy umieszczony na karoserii pojazdu numer należy do właściciela licencji, wykonał telefon pod numer "[...]", po wybraniu którego zgłosiła się telefonistka z przywitaniem "[...] Taxi słucham". Na tej podstawie inspektor stwierdził, że podany numer należy do spółki S. Sp. z o.o. Dokonane ustalenia zostały utrwalone w notatce służbowej z dnia [...] sierpnia 2009 r. Kierujący pojazdem odmówił podpisania protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2009 r. Po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej: u.t.d.) [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uzupełnił zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] września 2009 r., informując stronę, że stwierdzono wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania lub używania w pojeździe taksometru. Organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., którą nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 15.000 zł z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (kara 5.000 zł), umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem (kara 5.000 zł) oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (kara 5.000 zł). W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przyjął, że w toku czynności kontrolnych kierowca okazał do kontroli m.in. wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej S. Sp. z o.o., zaś przesłuchany w charakterze świadka kierowca potwierdził, iż w dniu kontroli wykonywał okazjonalne przewozy osób na rzecz skarżącej Spółki. W trakcie kontroli sporządzono raport dobowy kontroli z kasy fiskalnej zamontowanej w zatrzymanym pojeździe zarejestrowanej na rzecz przedsiębiorcy. Na podstawie powyższych okoliczności organ stwierdził, że w dniu kontroli podmiotem wykonującym przewóz była skarżąca Spółka. Organ odwoławczy uznał również, że w trakcie kontroli ustalono, że na dachu pojazdu umieszczono baner – urządzenie techniczne w kształcie aparatu fotograficznego z napisem [...]. Na bokach pojazdu znajdowały się napisy "[...]" oraz "[...]" wraz z symbolem słuchawki. W pojeździe zainstalowany był drogometr połączony przewodem elektrycznym z kasą fiskalną. Poczynione ustalenia udokumentowano za pomocą zdjęć wykonanych aparatem fotograficznym. Ponadto, w toku kontroli wykonano telefon pod nr [...] i uzyskano połączenie z osobą, która potwierdziła, że usługę wykonuje S., co zostało udokumentowane w notatce służbowej. Odnosząc się do argumentu Spółki, że umieszczone na dachu pojazdu urządzenie nie było urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., organ odwoławczy jako niezasadne uznał utożsamianie urządzenia technicznego z lampą, a także twierdzenie, że lampa powinna być podłączona do instalacji elektrycznej. Ponadto organ stwierdził, że w naruszeniu zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą lub telefonem przedsiębiorcy, nie chodzi o to, aby nazwa przedsiębiorcy ściśle pokrywała się z jego firmą. Zdaniem organu, napisy na pojeździe "[...]" w świetle okoliczności, iż przedsiębiorstwo posługuje się nazwą "[...]." dla celów urzędowych (vide licencja), a dla marketingowo - handlowych wyłącznie wersją "[...]" odpowiadają zatem pojęciu "nazwa przedsiębiorcy", w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Podkreślono także, że wbrew stanowisku strony, umieszczony na pojeździe ciąg cyfr jest numerem telefonu pod którym można zamówić usługę przewozu osób i nie zmieni tego fakt, że ciąg cyfr umieszczony jest wewnątrz napisu "[...]" będącego również adresem strony internetowej skarżącej. Możliwość zamówienia telefonicznego usługi przewozowej została udokumentowana za pomocą protokołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę uznał, że zasługiwała ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji nie budziły wątpliwości ustalenia organów, iż w dniu kontroli skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania na pojeździe oznaczeń z telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) i b) u.t.d. Przewóz wykonywany był przez podmiot świadczący usługi przewozowe na rzecz Spółki, na podstawie umowy zlecenia od dnia 31 lipca 2009 r. Okoliczność, że w kontrolowanym pojeździe nie znajdował się pasażer nie przesądzała o charakterze wykonywanego przewozu. Z zeznań kierowcy pojazdu wynikało jednoznacznie, że dokonywał także w dniu kontroli przewozu pasażerów i pozostawał w stanie gotowości do wykonania usługi przewozu pasażerów. W ocenie Sądu I instancji w świetle ustaleń organów administracji skarżąca Spółka posiadała licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. Licencja ta niewątpliwie nie spełniała warunków określonych dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Posiadana przez Spółkę licencja nie była wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem przedstawiona do wglądu organom kontrolnym licencja uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Odnosząc się do zarzutu błędnego, utożsamienia taksometru z drogometrem Sąd I instancji uznał, iż zarzut nie zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim dlatego, że w pojeździe poddanym kontroli był zamontowany drogometr połączony z kasą fiskalną, co wynika wprost z załącznika do protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2009 r., dokumentacji fotograficznej pojazdu wykonanej przez kontrolującego oraz protokołu przesłuchania kierowcy z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zdaniem Sądu I instancji, za niezasadne należało uznać również zarzuty dotyczące naruszenia art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie potwierdził, iż do takiego naruszenia doszło. Wskazany przepis zabrania umieszczania na pojeździe, który nie jest taksówką oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Rozstrzygając kwestię naruszenia zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r., jak również decyzja organu I instancji naruszają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zastrzeżenia WSA budziły bowiem ustalenia organów, na podstawie których organy stwierdziły naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Powyższe naruszenie zostało wskazane przez organ I instancji dopiero w piśmie stanowiącym uzupełnienie zawiadomienia o wszczęciu z urzędu - w wyniku kontroli drogowej - postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, wyszczególnionych w protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2009 r. W protokole zaś wskazano na naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i b u.t.d. Sąd I instancji podkreślił, że ani w czasie kontroli, ani do czasu przesłania stronie zawiadomienia uzupełniającego o wszczęciu postępowania administracyjnego organ I instancji nie podjął żadnych czynności, celem uzupełnienia materiału zgromadzonego w sprawie o dowody potwierdzające zasadność rozszerzenia katalogu naruszeń. Stosowne kroki nie zostały również podjęte przez organ po przesłaniu stronie wspomnianego zawiadomienia. Tym samym, Sąd nie mógł uznać prawidłowości stwierdzenia organu I instancji zawartego w uzasadnieniu decyzji, że "organ ustalił (...), że na dachu pojazdu zamontowane zostało urządzenie techniczne", "baner – urządzenie techniczne w kształcie aparatu fotograficznego" jak podano w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, gdyż dokumentacja fotograficzna (jedyny dowód, który pozwala na stwierdzenie, że na dachu pojazdu znajdował się jakichś przedmiot) nie potwierdziła przyjętego stanowiska. Treść art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. wskazuje, że ustawodawca posługuje się niedookreślonymi pojęciami "lampa" i "urządzenie techniczne", które nie jest zdefiniowane ani w ustawie o transporcie drogowym, ani w pokrewnych regulacjach. Czynności wyjaśniające nie zostały także przeprowadzone przez organ odwoławczy. Skoro więc organy przyjęły, że umieszczony na dachu kontrolowanego pojazdu "aparat fotograficzny [...]" jest urządzeniem technicznym, zobowiązane były do precyzyjnego opisu powyższego urządzenia, przedstawienia stosownych dowodów w tym zakresie (dokumentację fotograficzną pozbawioną opisu WSA uznał za niewystarczającą), a w konsekwencji zdefiniowania samego pojęcia, którym posługiwały się w uzasadnieniu decyzji poprzez jednoznaczne określenie czy mieści się ono w kategorii urządzeń, o których mowa w cytowanym przepisie ustawy o transporcie drogowym. Istota problemu sprowadzała się bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugerowało, że oznaczony nim pojazd wykonywał przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. WSA wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ powinien wyjaśnić - po uzupełnieniu materiału dowodowego w niezbędnym zakresie (np. w postaci zeznań świadków, pozyskania dokumentacji technicznej bądź elektrycznej spornego "aparatu fotograficznego") oraz po przedstawieniu jego opisu - czy to urządzenie jest urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. uwzględniając wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji nie przeprowadziły dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070 z późn. zm., dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie przeprowadziły dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, a dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach - jako pozbawiona opisu - jest niewystarczającą, co w ocenie Sądu I instancji miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy należycie, w sposób pozwalający na jej właściwe rozpatrzenie, a zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia, - art. 141 § 4 p.p.s.a., przejawiające się w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poprzez zamieszczenie sprzecznych wskazań Sądu I instancji w stosunku do oceny prawnej wyrażonej zarazem przez Sąd, który uznając za trafny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 638/09, zgodnie z którym, dla właściwej wykładni art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. nie ma znaczenia prawnego ustalenie czy lampa umieszczona na dachu pojazdu była podłączona do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określanych przez ustawodawcę jako lampa lub inne urządzenie techniczne, zaś istotne jest tylko to, czy sugeruje ono wykonywanie pojazdem przewozu w oparciu o licencję na wykonywanie transportu taksówką, jednocześnie wskazał, że organy administracji ponownie rozpoznając sprawę winny przesłuchać świadków, pozyskać dokumentację techniczną lub elektryczną zamontowanego "aparatu", oraz sporządzić jego opis, podczas gdy parametry techniczne i konstrukcyjne urządzenia w świetle wyrażonej uprzednio oceny prawnej nie mają istotnego znaczenia dla jego właściwej oceny prawnej; Z ostrożności procesowej zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do odmowy zastosowania przez Sąd I instancji art. 92 ust. 1 u.t.d., oraz lp. 2.9 ust. 3 załącznika do ustawy, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że dla ustalenia, czy zamontowane na dachu pojazdu urządzenie jest urządzeniem technicznym, o którym mowa w tym przepisie, niezbędne jest badanie dokumentacji technicznej bądź elektrycznej takiego przedmiotu, podczas gdy dla ustalenia, czy zainstalowany przedmiot jest urządzeniem technicznym, o którym mowa w tym przepisie, wystarczające jest już samo wykazanie, że zamontowane urządzenie może wywoływać przekonanie u określonej grupy konsumentów - potencjalnych pasażerów, iż oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, bez względu na szczegółowe parametry techniczne bądź użytkowe urządzenia. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym wnoszący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżąca Spółka nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności ocenie podlegają, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty, dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być bowiem rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wtedy, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo, bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania analizowanej skargi kasacyjnej, strona skarżąca zarzuciła w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zastrzeżenia Sądu I instancji budziły ustalenia, na podstawie których organy stwierdziły naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., bowiem w protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie wskazano na naruszenie tego przepisu a jedynie przepisu art. 18 ust. 5 lit. a i lit. b tej ustawy, a mimo to organy obu instancji nie podjęły czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego o dowody potwierdzające zasadność rozszerzenia katalogu naruszeń. Natomiast dokumentacja fotograficzna pozbawiona opisu, została uznana przez Sąd I instancji za niewystarczającą do przyjęcie naruszenia art.18 ust. 5 lit. c. u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zaprzeczył temu, że w protokole kontroli nie zamieszczono opisu naruszenia zakazu z art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., ale podkreślił, że protokół kontroli stanowi jedną z czynności procesowych dokumentujących zastany podczas kontroli stan faktyczny, nie jest jedynym środkiem dowodowym. Zatem brak stwierdzenia naruszenia w protokole, nie oznacza, że faktycznie w sprawie do takiego zdarzenia nie doszło, jeżeli zgromadzony podczas kontroli materiał dowodowy wskazuje na wystąpienie tego naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do dostrzeżonych przez ten Sąd naruszeń przez organy obu instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, objętych zarzutami skargi kasacyjnej. Należy wskazać, na wagę i znaczenie ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli, znajdujących oparcie w dowodzie, w postaci protokołu z kontroli. Ustawa o transporcie drogowym określa nie tylko zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego oraz odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu, ale także zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego, powołanej do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego. Przepisy regulujące te kwestie przewidują kontrole przewozów drogowych w tym kontrole drogową. W rozdziale 9 ustawy o transporcie drogowym uregulowano sposób przeprowadzenia kontroli, sporządzania dokumentacji kontroli i protokołu, a w rozdziale 10 doprecyzowano procedury postępowania oraz obowiązki organu, kierowcy i przedsiębiorcy. W przepisach ustawy o transporcie drogowym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 76, poz. 454) obowiązującego w dacie kontroli drogowej, której dotyczy rozpoznawana sprawa, uregulowano postępowanie kontrolne w związku z prowadzoną kontrolą drogową. Stosownie do treści art. 74 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli) z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli, kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (ust. 2). Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole (ust. 3) .Podobne regulacje zawarte są w § 10 cyt. rozporządzenia. Natomiast w myśl § 11 ust. 1 tegoż rozporządzenia stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli , który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Treść powyższych uregulowań wskazuje, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem szczególnym. Dowód przeprowadzenia tego postępowania i dowód dokonanych w nim ustaleń stanowi właśnie protokół kontroli. W trakcie czynności kontrolnych opisanych w protokole ustala się wiarygodny stan faktyczny znajdujący odzwierciedlenie w protokole, a w przypadku stwierdzenia naruszeń będący podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. Należy też zauważyć, że protokół z kontroli drogowej winien odpowiadać wymaganiom z art. 68 k.p.a., a jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wspomniany protokół, jako dokument urzędowy, korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Orzecznictwo sądowe przywiązuje istotne znaczenie do funkcji dowodowej protokołu z kontroli drogowej i wskazuje jednoznacznie na powagę ustaleń opisanych w protokole kontroli (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2005 r, sygn. akt VI SA/Wa 1224/04, LEX nr 205475; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1349/07, Lex) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustalenia protokołu z kontroli drogowej, sporządzonego przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego z udziałem kierowcy kontrolowanego pojazdu, dotyczące naruszenie przez przewoźnika przepisów ustawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy zagrożone jest to sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej, wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego. Toteż, jeżeli organ zamierzał rozszerzyć zakres stawianych zarzutów, a to na potrzeby nałożenia na przewoźnika dalej idących sankcji, niż to wynika z ustaleń stwierdzonych w protokole, powinien był uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie, by wykazać, że naruszenie to zostało stwierdzone podczas tej jednej kontroli. Konkludując, jeżeli organ w protokole kontroli nie zawarł ustaleń co do naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozów okazjonalnych z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.), to uprawnione było stanowisko Sądu I instancji, że na organach Inspekcji Transportu Drogowego, które rozszerzyły zakres naruszeń spoczywał obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Nie wyłącza tego obowiązku okoliczność, że organy inspekcji dysponowały środkiem dowodowym w postaci zdjęć fotograficznych, zresztą pozbawionych opisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro organy przyjęły, że umieszczony na dachu kontrolowanego pojazdu "aparat fotograficzny [...]" jest urządzeniem technicznym zobowiązane były do precyzyjnego opisu tego urządzenia i przedstawienia dowodów w tym zakresie, zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. W sytuacji gdy ustawodawca posługuje się pojęciami niedookreślonymi, a takimi są pojęcia, "lampa" i "urządzenie techniczne" z art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., obowiązkiem organu administracji wynikającym z przepisów postępowania administracyjnego jest przedstawienie w ramach podstawy prawnej procesu subsumcji. W rozpoznawanej sprawie oznaczało to przedstawienie opisu urządzenia i wyjaśnienie, dlaczego uznano je za odpowiadające określeniu ustawowemu. Należy bowiem zaznaczyć, że z dokumentacji fotograficznej wynika jedynie tyle, że na dachu pojazdu w chwili fotografowania znajdowała się bryła w kształcie aparatu fotograficznego z napisami. Nie zmienia tego fakt, że kontrolowany pojazd wyposażony był w inne elementy charakteryzujące pojazdy będące taksówką. Zaznaczyć też należy, że kara pieniężna wymierzana jest za naruszenie każdego z zakazów wymienionych odrębnie w przepisie art. 18 ust.5 lit.a, lit.b, lit.c u.t.d. W konsekwencji za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z powoływanym w skardze kasacyjnej art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt administracyjnych sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd ten nie wziął pod uwagę całości akt sprawy lub oparł się na dowodach, pozostających poza tymi aktami. Wobec tego nie można przyjąć, aby doszło do naruszenia cytowanego przepisu. Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej zarzut procesowy naruszenia art. 134 §1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże wnoszący skargę kasacyjną organ nie wskazał w czym upatruje naruszenia tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżania , gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FSK 155/04; z dnia 26 października 2004 r., sygn. akt OSK 773/04, z dnia 22 listopada 2004 r. sygn. akt GSK 884/04). Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut naruszenia wymienionego przepisu odnosi się do wadliwości uzasadnienia wyroku. Wadliwość taka może jednak stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W uzasadnieniu tym Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, przyjęte za podstawę orzekania. Sąd ten wskazał z jakich powodów i na jakiej podstawie prawnej uznał zasadność zarzutów skargi. Tak sporządzone uzasadnienie wyroku umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera sprzecznych wskazań Sądu I instancji w stosunku do oceny prawnej wyrażonej przez ten Sąd. Bowiem Sąd I instancji interpretując pojęcia "lampa lub inne urządzenie techniczne", o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. przy zastosowaniu wykładni celowościowej prawidłowo skonstatował, że istota problemu sprowadza się do ustalenia czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W konsekwencji prawidłowe i logiczne są wskazania Sądu by organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy podjęły niezbędne działania celem ustalenia, że zamontowane na dachu pojazdu urządzenie posiadało cechy konstrukcyjne pozwalające zakwalifikować je jako urządzenie techniczne lub lampę, o których mowa w omawianym przepisie. Negowanie przez stronę rozstrzygnięcia i kwestionowanie motywów, jakimi Sąd kierował się przy wydawaniu wyroku nie oznacza natomiast, że uzasadnienie wyroku uchybia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania za nieusprawiedliwione. Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., bowiem wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji nie dokonywał subsumcji stanu faktycznego do przepisów art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz Ip.2.9 ust. 3 załącznika do tej ustawy, z uwagi na to, że organy obu instancji nie przeprowadziły dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego. Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma swą podstawę w art. 204 pkt. 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.