II OZ 564/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1552/10 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia A. Z. zawarł wniosek o wstrzymanie zakwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010 r. Postanowieniem z dnia 20 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1552/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania powyższych decyzji argumentując, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter przygotowawczy dla postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej i ma na celu wyłącznie ustalenie, czy planowana inwestycja drogowa jest zgodna z przepisami prawa z zakresu ochrony środowiska. Ponadto nie powoduje żadnych skutków prawnorzeczowych, do których można przystąpić dopiero po uzyskaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji (zgodnie z art. 17 ust. 3 pkt 4 ustawy). Zatem Sąd uznał, że nie może ona spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków i wobec powyższego nie zachodzą ustawowe przesłanki do wstrzymania jej wykonania. Powyższe postanowienie, na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia, zostało podane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 28/11, zażalenie to oddalił. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podziela stanowisko Sądu I instancji co do charakteru prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wskazał również, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jako etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia o udzielenie koncesji i pozwolenia na budowę. Jednakże nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżącego w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r. (data wpływu) A.Z. ponownie wniósł o wstrzymanie zakwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010 r. wskazując, że powstał nowy dokument w postaci protokołu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] z posiedzenia Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad bezpośrednio wiążący się ze złożoną skargą. Podniósł również że dokument ten w punkcie II ust. 5 ustala lokalizację miejsca obsługi podróżnych III kategorii na Miejsca Obsługi Podróżnych – M. oraz M., a zatem lokalizacja ta pomija jego własność – działkę numer [...], obręb K., którą w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy N. przeznaczono na Miejsce Obsługi Podróżnych. Zdaniem skarżącego uchwała ta wyrządzi mu szkodę w wysokości 2 000 000 zł i spowoduje nieodwracalny skutek jakim jest likwidacja Miejsca Obsługi Podróżnych. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, wskazując, że rozpatrując ponowny wniosek Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane uprzednio w postanowieniu z dnia 20 września 2010 r. oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 stycznia 2011 r. Sąd powtórzył, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jako etapu procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia o udzielenie koncesji i pozwolenia na budowę. Zaś na tym etapie inwestycyjnym nie narusza ona żadnych praw skarżącego, a tym samym nie może skutkować wystąpieniem po jego stronie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu sytuacji tej nie zmienia przywołany przez skarżącego protokół nr [...], albowiem nie czyni on wykonalną zakwestionowanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zażalenie na powyższe orzeczenie wniósł A. Z. zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a. polegające na jego nieprawidłowej wykładni skutkującej odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2010 r. oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...]lutego 2010 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Sąd niewystarczająco zbadał zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., opierając się jedynie na formalnoprawnym aspekcie problemu i poprzestając na stwierdzeniu, że przedmiotowa decyzja nie stanowi aktu będącego podstawą do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji. Zdaniem skarżącego trudno zgodzić się z argumentem, iż zakwestionowana decyzja nie stanowiła podstawy do rozpoczęcia realizacji inwestycji. Jest ona jednym z etapów procesu inwestycyjnego i pociąga za sobą określone skutki prawne. W związku z powyższym może skutkować powstaniem sytuacji, w której interesy skarżącego będą zagrożone w takim stopniu o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto skarżący wskazał, że możliwe jest wstrzymanie samych tylko skutków prawnych decyzji, a zatem nie można uzależniać wstrzymania danego aktu od wskazania, że określona decyzja jest niewykonalna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jako niezawierające usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem w ustawie przewidzianym. Co do zasady wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przedmiotowy wniosek jest drugim z kolei wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Pierwszy z nich postanowieniem z dnia 20 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił z uwagi na brak cechy wykonalności decyzji objętych wnioskiem. Orzeczenie to na skutek zażalenia skarżącego zostało poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jednoznacznie podzielił stanowisko Sądu I instancji co do charakteru prawnego zakwestionowanej decyzji. Ocena prawna dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 28/11, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. wiąże zarówno Sąd I instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący przedmiotowe zażalenie. W orzeczeniu tym przesądzono, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzającą jest niewykonalna oraz iż na tym etapie postępowania nie narusza żadnych praw skarżącego, a tym samym nie może mu zostać wyrządzona z tego tytułu żadna szkoda. Nie powstaną również trudne do odwrócenia skutki. Powyższą ocenę Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W związku z powyższym Sąd I instancji prawidłowo odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Prawidłowo również podniósł, że na ocenę powyższego nie ma wpływu załączony do wniosku protokół nr [...], albowiem nie czyni on wykonalną zakwestionowanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Mając na uwadze powyższe argumenty na podstawie art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.