II OZ 28/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1552/10 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S7 odcinek K. – K. wraz z przebudową linii wysokiego napięcia w części dotyczącej województwa pomorskiego. W skardze tej skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że wykonanie decyzji przed rozpoznaniem skargi może spowodować zaistnienie trudnych do odwrócenia skutków w postaci rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia, a w konsekwencji wyrządzenia znacznej szkody gminom, których dotyczyć ma realizacja oraz społeczeństwu zamieszkującemu te gminy, a także osobiście skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1552/10, odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie akty lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Muszą to być przy tym takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja, która dotyczy środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S7, ma charakter przygotowawczy dla postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej i ma na celu wyłącznie ustalenie, czy planowana inwestycja drogowa jest zgodna z przepisami prawa z zakresu ochrony środowiska. Nie wywołuje ona żadnych skutków prawnorzeczowych, do których można przystąpić dopiero po uzyskaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Nie może ona zatem spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Nie nadaje się ona również do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. Z. zarzucił powyższemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a. polegające na jego błędnej interpretacji skutkującej jego niewłaściwym zastosowaniem implikującym odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu ww. zażalenia podniesiono, że nie można się zgodzić z twierdzeniem Sądu, iż przedmiotowa decyzja nie wywołuje żadnych skutków – jej realnym następstwem jest działanie inwestora polegające na ogłoszeniu o zamówieniu obejmującym wykonanie projektu budowlanego, projektu wykonawczego, materiałów do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz robót budowlano-montażowych. Prowadzenie prac projektowych oraz wykonawczych w pasie przestrzeni objętej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wyłączy obszar nieruchomości stanowiącej własność skarżącego przed rozpoznaniem skargi na decyzję, a nadto nie można wykluczyć, że przy pozytywnym jej rozpatrzeniu skutkować będzie powstaniem szkody po stronie inwestora, który, zdaniem skarżącego, przedwcześnie zadysponował środkami publicznymi ogłaszając zamówienie. Zdaniem skarżącego fakt, iż decyzja nie nadaje się do wykonania nie świadczy o tym, że nie wywołuje ona konkretnych, wynikających z jej wydania czynności oraz że niedopuszczalne jest domaganie się jej wstrzymania. Mając powyższe na uwadze A. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu służy zapobieżeniu wyrządzenia znacznej szkody lub możliwości powstania skutków trudnych do odwrócenia, gdyby okazało się, że w wyniku uwzględnienia skargi ten akt zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego. Zasadnicze znaczenie dla niniejszego postępowania ma charakter prawny zaskarżonego postanowienia, gdyż jak słusznie wskazał Sąd I instancji przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S7 odcinek K. – K. wraz z przebudową linii wysokiego napięcia w części dotyczącej województwa pomorskiego oraz poprzedzającej jej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...]. Decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jako etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia o udzielenie koncesji i pozwolenia na budowę. Nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżących w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków (zob. postanowienie NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OZ 228/08; postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OZ 35/10; postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2010 r., II OZ 658/10). W związku z powyższym stwierdzić należy, iż stanowisko Sądu I instancji co do charakteru prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jest zasadne. Bezsporne jest, że bezpośrednie skutki, o jakich wyżej mowa, mogą wystąpić dopiero w wyniku wykonania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.