III SAB/Gd 35/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Referent Monika Majewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w [...] do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku M. G. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok: 2006, 2007, 2008 w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi. Pismem z dnia 2 grudnia 2008 r. M. G. zwrócił się do Komendanta Komendy Powiatowej Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 zgodnie z przysługującą normą, która wynika ze złożonych przez niego wniosków. Wnioskodawca powołał się na nabyte i ustawowo przysługujące mu uprawnienia, jak również na wcześniej wydaną i nadal obowiązującą decyzję. W uzasadnieniu swego wniosku M. G. powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych I i II instancji. Do wniosku załączono oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za lata 2006 – 2008. W odpowiedzi z dnia 2 lutego 2009 r. Komendant Powiatowy Policji wskazał, że osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego żądany równoważnik nie przysługuje. Ustawa regulująca zaopatrzenie emerytalne funkcjonariuszy Policji nie przewiduje bowiem wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Przepisami uprawniającymi emerytowanego funkcjonariusza policji do otrzymania równoważnika był § 8 i 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2005 r. Nr 266 poz. 2246) uchylono § 8 i ust. 2 § 9 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., tym samym osoby uprawnione do zaopatrzenia emerytalnego Policji utraciły prawo do równoważnika od dnia 1 stycznia 2006 r. Kolejnym pismem z dnia 26 lutego 2009 r. M. G. wezwał Komendanta Powiatowego Policji do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na powyższe organ odmówił wydania decyzji administracyjnej. W następstwie zażalenia wniesionego w trybie art. 37 k.p.a Naczelnik Wydziału Gospodarki Materiałowo-Technicznej Komendy Wojewódzkiej Policji podtrzymał stanowisko organu I instancji. W sprawie organ II instancji nie dopatrzył się również bezczynności Komendanta Powiatowego Policji stwierdzając, że osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego żądany równoważnik nie przysługuje. Ustawa regulująca zaopatrzenie emerytalne funkcjonariuszy Policji nie przewiduje bowiem wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie organu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego został uchylony, co spowodowało, że osoby uprawnione do zaopatrzenia emerytalnego od dnia 1 stycznia 2006 r. definitywnie utraciły prawo do żądanego równoważnika. Z kolei uchylenie § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia spowodowało, że obecnie brak jest organu, który może wydać decyzję w przedmiocie równoważnika w stosunku do osób uprawnionych. Nadto, sprawy dotyczące uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do otrzymania w/w równoważnika utraciły charakter sprawy administracyjnej i rozstrzygnięcie wniosku o jego przyznanie może nastąpić poprzez odmowną czynność materialno-techniczną. W skardze na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M.G. przedstawił przebieg postępowania w sprawie podnosząc, że mimo podjętych przez niego działań nie doszło do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę przyznania mu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Odwołując się do wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2008 r. ( sygn. akt II SAB/Wa 68/08 ) skarżący stwierdził, że podjęte w jego sprawie działania są bezprawne i tym samym wnosi o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji w jego sprawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji powtórzył swą wcześniejszą argumentację wskazując w konkluzji, że skarga winna być odrzucona. W ocenie organu w obecnym stanie prawnym żądanie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zgłoszone przez emeryta czy rencistę policyjnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej. W obecnym stanie prawnym odmowne rozstrzygnięcie wniosku o wypłatę równoważnika następuje w formie pisemnej czynności materialno – technicznej. Stąd też skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 w/w aktu prawnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddane jest działanie Komendanta Miejskiego Policji do którego wpłynął wniosek skarżącego emeryta policyjnego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006, 2007 i 2008. Organ ten w kierowanym do skarżącego piśmie wyraził pogląd, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. Wskazać należy, że dotychczas prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzono z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, który został jednakże uchylony w § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2005 r. Nr 266 poz. 2246). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 października 2008 roku sygn. akt U 4/08 wskazał, że przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wykraczało poza ustawowe upoważnienie (OTK-A 2008/8/141). Analogiczny wniosek należy wysnuć co do przyznania emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji [...] (Dz.U z 2004 r. nr 8 poz. 67), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych [...] w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U z 2007 r. Nr 43 poz.277 z późn. zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro zatem emeryt policyjny ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową. Skoro bowiem uprawnienie wynikało z decyzji, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski organ winien załatwiać w innej formie. Zdaniem Sądu w tym składzie, uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.) nie oznacza, że w sytuacji wydania w przeszłości decyzji przyznającej emerytowi policyjnemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wystąpienia przez niego z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia za lata następne 2006, 2007 i 2008, a więc od czasu gdy weszła w życie nowa regulacja, nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro bowiem przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza ( na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy - § 9 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania [...] przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.). Powyższe konstatacje skutkują zatem uznaniem, że organ pozostaje w bezczynności nie wydając decyzji stanowiącej rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, Sąd na mocy art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę właściwy – zgodnie z powyższymi wywodami, organ administracji zobowiązany będzie rozpatrzyć wniosek skarżącego w formie decyzji administracyjnej.