II OZ 550/10

II OZ 550 / 10 POSTANOWIENIE Dnia 21 września 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Przedsiębiorstwa Produkcji [...] Spółka jawna w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 876/09 w zakresie oddalenia wniosku Przedsiębiorstwa Produkcji [...] Spółka jawna w L. Zakład w R. o dopuszczenie w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi G. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. II OZ 550 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniosek Przedsiębiorstwa Produkcji [...] Spółka jawna w L. Zakład w R. o dopuszczenie w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi G. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] marca 2009 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2007 r., dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. osiedle mieszkaniowe wielorodzinne z usługami drobnymi nieuciążliwymi i usługami handlowymi (spożywczo - przemysłowymi) oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] położonych w R. przy zbiegu ulic [...] i [...] dla J. J. Wnioskodawca uzasadniając swój wniosek podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2007 r. z wniosku Przedsiębiorstwa Produkcji [...] Spółki jawnej (dalej zwanej Spółką) z uwagi na brak przymiotu strony, która to decyzja jest przedmiotem badania w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym o sygn. akt II SA/Rz 259/09. W ocenie Spółki powinna być ona dopuszczona do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż rozstrzygnięcie związane z ustaleniem warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego dotyczy jej interesu prawnego. Inwestycja mieszkaniowa objęta nieważną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2007 r., jak i analiza akt administracyjnych w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 259/09 wskazuje na bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomością Spółki. Wyjazd z osiedla mieszkaniowego z działki nr [...] od strony ul. [...] musi być przeprowadzony także przez działkę nr [...] należącą do Skarbu Państwa – Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni, która bezpośrednio sąsiaduje z działką należącą do Spółki. Wnioskodawca zaznaczył, że jest stroną postępowania administracyjnego, na skutek jego skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zawieszonej z urzędu postanowieniem z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 259/09 na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Od wyniku z kolei niniejszej sprawy zależy rozstrzygnięcie w zawieszonej sprawie, zatem postępowanie dotyczy interesu prawnego Spółki. Wynik niniejszego postępowania dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, także z uwagi na treść art. 73 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.- zwanej dalej Prawem ochrony środowiska), bowiem Spółka jest zakładem stwarzającym duże ryzyko wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, co wynika z treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2007r. ("Analiza urbanistyczna – załącznik tekstowy do decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia [...] października 2007 r. str. 5). Powstanie natomiast osiedla mieszkaniowego będzie podstawą do nałożenia na wnioskodawcę dodatkowych obowiązków na podstawie art. 73 ust. 6 tej ustawy. Natomiast oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wykluczy możliwość nałożenia dodatkowych obowiązków na mocy art. 73 ust. 6 Prawo ochrony środowiska. Pełnomocnik skarżącej G. J. pismem z dnia 8 lutego 2010 r. wniósł o pozostawienie ww. wniosku Spółki bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie braków w zakreślonym terminie ewentualnie wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia w charakterze uczestnika przedmiotowych postępowań. W ocenie pełnomocnika rozpoznawany wniosek poza uchybieniami proceduralnymi nie spełnia przesłanek z art. 33 § 2 p.p.s.a., a wynik przedmiotowego postępowania w żaden sposób nie dotyczy interesu wnioskodawcy. W piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2010 r. pełnomocnik J. J. przedstawił wnioski i argumentację zbieżną ze stanowiskiem pełnomocnika G. J. przytoczonymi w piśmie z dnia 8 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalając wniosek Przedsiębiorstwa Produkcji [...] Spółki jawnej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym stwierdził, iż braki formalne wniosku zostały uzupełnione przez pełnomocnika Przedsiębiorstwa, co pozwoliło na jego merytoryczną ocenę. Wskazując na poglądy doktryny ukształtowane na gruncie art. 33 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż to czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Wnioskodawca przymiot strony wywodzi z faktu, że działka nr [...]– dojazd do projektowanego osiedla łączy się z działką nr [...] i działką nr [...], obydwie graniczą z działką nr [...], której jest on właścicielem. Z wypisu skróconego z ewidencji gruntów, znajdującego się w aktach sprawy o sygn. II SA/Rz 259/09 wynika, że właścicielem obydwu tych działek jest Skarb Państwa, a są one w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni i wchodzą w skład ulicy [...], która jest drogą publiczną. Zdaniem Sądu urządzenie wjazdu z planowanego osiedla mieszkaniowe do drogi publicznej nie powoduje, że właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z drogą publiczną będą stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy, tak jak oczekuje tego wnioskodawca. Oznacza to, iż żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnego w charakterze uczestnika oparte zostało na interesie faktycznym. Odwołując się do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wskazał, iż twierdzenia skarżącego, że jego uprawnienie do udziału w charakterze strony postępowania wynika z faktu, iż inwestycja bezpośrednio sąsiaduje z uliczką stanowiącą dojazd i jedyne dojście do jego działki z domem mieszkalnym jest nie do przyjęcia, bowiem prowadziłoby to do uznania za stronę wszystkich właścicieli nieruchomości przylegających do ulicy, przy której jest prowadzona inwestycja. Osiedle mieszkaniowe nie jest natomiast inwestycją wymienioną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), a dopiero gdy planowana inwestycja, oddziałuje na sąsiednie nieruchomości daje właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, będącym w polu jej oddziaływania, prawo bycia stroną w postępowaniu o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie takie oddziaływanie nie występuje. Odnosząc się natomiast do podanej podstawy prawnej z art. 73 ust. 5 Prawo ochrony środowiska Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie budzi wątpliwości, że przepis ten jest przepisem odrębnym do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a regulacje związane z lokalizacją osiedli mieszkaniowych dotyczą zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Jak wskazał Sąd, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie pismem z dnia 30 października 2008 r. zostało poinformowane przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, że w piśmie z dnia 19 lipca 2002 r. Spółka stwierdziła, że nie zalicza się do zakładów o zwiększonym ryzyku lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Oświadczenie tej treści złożył również w piśmie z dnia 21 czerwca 2002 r. [...] Zakład Produkcyjny w R. Ponadto Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie pismem z dnia 15 grudnia 2008 r. poinformował, że Spółka nie zgłosiła zakładu do kategorii dużego ryzyka ani zakładu zwiększonego ryzyka. Tym, samym zawarte we wniosku twierdzenia Spółki, że jest zakładem o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii zostały podniesione jedynie na użytek niniejszej sprawy. Za niezasadny Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał argument o możliwości nałożenia dodatkowych obowiązków w trybie art. 73 ust. 6 Prawo ochrony środowiska. Wskazując na powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a oddalił wniosek Przedsiębiorstwa Produkcji [...] Spółka jawna w L. Zakład w R. o dopuszczenie w charakterze uczestnika do postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Przedsiębiorstwo Produkcji [...] Spółka jawna w L., reprezentowane przez radcę prawnego K. B., zaskarżając je w całości i zarzucając mu: 1. nieważność postępowania z uwagi na rozpoznanie wniosku Przedsiębiorstwa Produkcji [...] o dopuszczenie do udziału w sprawie w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym, zamiast trzyosobowym na rozprawie, a tym samym w składzie sądu orzekającego sprzecznym z przepisami prawa (art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 16 § 1 i art. 90 § 1 p.p.s.a.); 2. naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 5 i 6 oraz art. 248 ust. 1 i 2, a także art. 250 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, polegające na błędnym przyjęciu, że wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie dotyczy interesu prawnego Przedsiębiorstwo Produkcji [...], zaliczenia zakładu do potencjalnych sprawców poważnych awarii na skutek magazynowania w nim substancji toksycznej - amoniaku, co jest urzędowo potwierdzone przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Podkarpacki Urząd Wojewódzki w Rzeszowie i Dyrektora Wydziału Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta Rzeszowa, a także Prezydenta Miasta Rzeszowa w samej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji; 3. naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez uznanie, że Przedsiębiorstwo Produkcji [...] nie miało interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, a tym samym nie może być uczestnikiem sprawy przed Sądem, mimo że jego nieruchomość bezpośrednio sąsiaduje z terenem tej inwestycji. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika. Pismem z dnia 15 lipca 2010 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał powyższe zażalenie oraz wskazał, iż w analogicznej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OZ 615/10 uwzględnił wniesione zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracynym w charakterze uczestnika, jak również odmowa dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu wymaga formy postanowienia (art. 160 p.p.s.a.). Stosownie też do treści art. 33 § 2 in fine p.p.s.a. na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. W związku z postawionym w zażaleniu zarzutem naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 p.p.s.a. i art. 90 § 1 p.p.s.a., przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli trafności podjętego przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia, należało odnieść się do kwestii, czy postanowienie rozstrzygające wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogło, jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, zostać wydane na posiedzeniu niejawnym. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia pozwoli w konsekwencji również na ustalenie, czy skład sądu był zgodny z przepisami prawa. W myśl art. 90 § 1 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Zaznaczyć należy, iż posiedzenie sądowe jest terminem o najszerszym znaczeniu i obejmuje swoim zakresem tak posiedzenia jawne, jak i posiedzenia niejawne. Natomiast, co do zasady posiedzenia jawne są rozprawami i tylko wyjątkowo nie muszą one mieć takiej formy np. w sytuacji posiedzenia, na którym ma miejsce odroczenie ogłoszenia wyroku (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat., M. Niezgódka- Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3, Warszawa 2009, s. 270). Wyraźnego zaakcentowania wymaga również kwestia porównania przepisu art. 90 p.p.s.a. z jego konstytucyjnym wzorcem tj. art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę "prawa do sądu" w aspekcie charakterystyki sposobu działania sądów jako rozpoznających sprawę jawnie. W literaturze podkreśla się, iż jawność ta oznacza możliwość zarówno dla osób zainteresowanych, jak i dla wszystkich innych, bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy (nazywane "publicznością procesu), a także informowania o nim w środkach społecznego przekazu, co obejmuje zarówno "publiczne" fazy postępowania, jak i fazy "niepubliczne" (P. Sarnecki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Tom III, Wydawnictwo Sejmowe 2003 - komentarz do art. 45, s. 6). Ponadto jawność jako cecha działalności sądów znajduje również swoje odzwierciedlenie w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Odwołanie się do powyższego podziału prowadzi do wyróżnienia dwóch aspektów jawności - wewnętrznego i zewnętrznego. O ile, jawność wewnętrzna odnosi się tylko do stron (uczestników) postępowania i polega na umożliwieniu im uczestnictwa we wszystkich posiedzeniach sądu, a jej naruszenie może skutkować nieważnością postępowania z uwagi na pozbawienie strony możności obrony swoich praw, o tyle jawność zewnętrzna oznacza jawność postępowania wobec publiczności, a więc otwarty wstęp osób pełnoletnich na posiedzenia jawne sądu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 października 2006 r. sygn. SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Stwierdzić trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny zwracał również uwagę na to, iż o ile wzorcem dla zaistnienia jawności wewnętrznej jest art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, to dla wprowadzenia ograniczeń w tej jawności niezbędnym jest odwołanie się do wyższego standardu, określonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt SK 57/05, Dz. U. z 2007 r. Nr 225, poz. 1670). Konkretyzację powyższej zasady wprowadzono w art. 90 § 1 p.p.s.a., gdzie powtarzając zasadę jawności posiedzeń sądowych, dopuszczono w przepisach szczególnych tejże ustawy możliwość rozpoznania sprawy lub jej części na posiedzeniu niejawnym, wyłączając zasadę jawności zewnętrznej i ograniczając jawność wewnętrzną, jedynie do przypadków wezwania danej osoby na takie posiedzenie niejawne (art. 95 p.p.s.a.). Zgodnie ze wskazanym wyżej art. 90 § 1 p.p.s.a. "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie". W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż rozpoznanie określonej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest możliwe tylko wówczas, gdy tak stanowi przepis szczególny np.: art. 30 p.p.s.a., art. 55 §1 p.p.s.a., art. 58 §3 p.p.s.a., art. 61 §5 p.p.s.a., art. 86 §1 p.p.s.a., art. 88 p.p.s.a, art. 89 p.p.s.a. Wobec tego, że ustawodawca nie przewidział dla wniosku, o jakim mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., a dotyczącym dopuszczenia podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w charakterze uczestnika, do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, możliwości orzekania na posiedzeniu niejawnym, poprzez wyraźne umieszczenie takiego zapisu w przepisach ustawy, to należało przyjąć, iż trybem właściwym dla rozpoznania takiego wniosku jest posiedzenie jawne. W okolicznościach niniejszej sprawy, należało więc przyjąć, że skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym, w sytuacji gdy prawidłowym było wydanie go na posiedzeniu jawnym w składzie trzyosobowym, to wydanie kontrolowanego postanowienia nastąpiło z naruszeniem przepisów dotyczących ustalenia składu orzekającego (art. 16 § 1 p.p.s.a.), a więc z naruszeniem art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którą to okoliczność Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany uwzględnić na podstawie art. 183 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż powyższy pogląd znalazł swoje odzwierciedlenie we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. postanowienie z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GZ 57/09, niepubl., z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 436/10. Wobec ujawnienia się przedstawionej wyżej okoliczności, odniesienie się merytoryczne do oceny możliwości przystąpienia wnoszącej zażalenie Spółki do toczącego się postępowania byłoby przedwczesne. Mając wskazane wyżej względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.