II SA/Ol 694/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Olecko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 1 czerwca 2010 r., nr PN.0911-121/10 w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków I. uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Olecko kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. Uchwałą nr x z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, Rada Miejska w O. zatwierdziła Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji "[...]" taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W § 1 uchwały zatwierdzono wysokość taryfowych stawek opłat w kwotach netto, a w § 2 postanowiono, że do stawki określonej w taryfie dolicza się obowiązujący podatek VAT. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 czerwca 2010 r. Wojewoda W., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność § 2 tej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru powołał treść art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 Nr 123, poz. 858), § 2 pkt 9 - 11 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 127, poz. 886), dalej jako "rozporządzenie", oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.). Z treści tych przepisów wywiódł, że cena zawsze zawiera podatek od towarów i usług. Zauważył, że ustalenie wysokości podatku i jego rozliczenie spoczywa na sprzedawcy, zatem dokonywanie związanych z tym kalkulacji nie jest zadaniem nabywcy. Wojewoda wskazał, że niedopuszczalne jest, aby zmiana podatku od towarów i usług skutkowała automatyczną zmianą ceny bez zmiany umowy i zmiany taryfy. W złożonej skardze Gmina O. zarzuciła, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym faktycznie określono ceny i stawki opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków inne niż wskazane we wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Podkreśliła, że rola rady gminy w zakresie weryfikacji cen i opłat za usługi wodno - kanalizacyjne ogranicza się do weryfikacji tych cen i opłat oraz do ich zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia. Rada nie jest natomiast uprawniona do zmiany cen i opłat zawartych taryfie określonej przez przedsiębiorstwo kanalizacyjne. Obniżenie zatem przez radę cen za m³ wody i m³ odprowadzanych ścieków narusza prawo. Wydane przez organ nadzoru rozstrzygnięcie doprowadziło do takiej sytuacji, gdyż uchwałą nr XXXIX/366/10 zatwierdzono przedsiębiorstwu taryfę, lecz wysokość cen i stawek opłat taryfowych została określona w innej wysokości, niż podane we wniosku tego przedsiębiorstwa o zatwierdzenie taryfy. W rzeczywistości w uchwale tej obniżono więc ceny i stawki zawarte we wniosku przedsiębiorstwa o stawkę podatku VAT, do czego Rada nie posiada kompetencji. Zdaniem skarżącej, usunięciu rozbieżności pomiędzy treścią uchwały a wnioskiem przedsiębiorstwa spowodowanej rozstrzygnięciem nadzorczym sprzeciwia się art. 20 ust. 1 i 24 ust. 10. Skarżąca wskazała też na naruszenie przez Wojewodę art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o cenach oraz § 2 pkt 9 -11 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że te przepisy miały zastosowanie do przedmiotowej uchwały, w sytuacji gdy nie jest ona aktem prawa miejscowego i skierowana jest wyłącznie do przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, a nie do odbiorców usług tego przedsiębiorstwa. Przedmiotem uchwały jest bowiem jedynie zatwierdzenie cen i stawek opłat określonych w taryfie. Skarżąca podniosła, że odbiorca usług uzyskuje informację o obowiązujących cenach i stawkach opłat z ogłoszeń prasowych, a nie z treści uchwały. Skarżąca wskazała też, że § 1 i § 2 uchwały są ze sobą nierozerwalnie związane i tworzą jedną logiczną całość. Nie powinno się zatem interpretować uchwały bez łącznego odczytywania tych przepisów. Stawka netto z § 1 powiększona o podatek VAT, w którym mowa w § 2 daje stawkę określoną przez przedsiębiorstwo we wniosku o zatwierdzenie taryfy. Zatem, nie można było orzec o nieważności § 2 z pominięciem treści § 1. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Kwestią sporną jest legalność § 2 uchwały nr x z dnia 30 kwietnia 2010 r. Rady Miejskiej w O., którą zatwierdzono Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji "[...]" taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W § 1 tej uchwały zatwierdzono wysokość taryfowych stawek opłat w kwotach netto, natomiast w kwestionowanym § 2 postanowiono, że do stawki określonej w taryfie dolicza się obowiązujący podatek VAT. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków. Taryfą jest zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12). Taryfy te podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy (art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 5 tej ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Nie jest więc dopuszczalne podjęcie uchwały o treści innej niż wskazana w tym przepisie, a więc zatwierdzenia taryf zawierających inne ceny i stawki opłat niż zaproponowane we wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Z powołanego art. 24 ust. 5 ustawy wynika wprost, że rada gminy nie jest uprawniona do swobodnego kształtowania cen i stawek opłat określonych we wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf. Zgodnie z ust. 4 art. 24, to do kompetencji organu wykonawczego gminy należy sprawdzenie czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikacja kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, a wiec w konsekwencji możliwość wpływania na wysokość cen i stawek opłat zaproponowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zasadny jest zatem zarzut, że Wojewoda uchylając wyłącznie § 2 uchwały, w konsekwencji obniżył o kwoty podatku od towarów i usług wysokość uchwalonych cen i stawek taryfowych, zaproponowanych we wniosku przez przedsiębiorstwo. Zgodnie z § 2 pkt 9 rozporządzenia ceną za dostarczoną wodę jest wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 dostarczonej wody; do ceny dolicza się podatek od towarów i usług, w wysokości określonej odrębnymi przepisami. Ceną za odprowadzone ścieki jest wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków lub za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową; do ceny dolicza się podatek wymieniony w pkt 9 (art. 2 pkt 10), natomiast stawka opłaty abonamentowej jest to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, w zł na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz jednostkę usługi odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków; do stawki opłaty abonamentowej dolicza się podatek wymieniony w pkt 9 (pkt 11). Wskazać należy, że w cytowanych wyżej punktach 9 i 10 § 2 rozporządzenia do zdefiniowanych "cen" (jako wielkości wyrażonych w jednostkach pieniężnych) przewidziano obowiązek doliczenia podatku od towarów i usług. Podobnie, w § 2 pkt 11 rozporządzenia uregulowano opłatę abonamentową, zastrzegając, że "do stawki opłaty abonamentowej dolicza się podatek wymieniony w pkt 9". W ocenie Sądu, nie można odczytywać tych zwrotów jako równoznacznych ze stwierdzeniami, że np. "cena obejmuje podatek" lub "stawka zawiera podatek". Taryfy, w myśl § 5 rozporządzenia zawierać mają cenę i stawkę, a nie wartości wynikające z sumowania odpowiednio ceny (stawki) i kwoty podatku. Sąd nie podziela zatem stanowiska, że określenie w taryfach stawek cen i opłat w kwotach netto z zastrzeżeniem, że do tych cen należy doliczyć podatek od towarów i usług narusza prawo, co uzasadniałoby skorzystanie przez organ nadzoru z uprawnienia przewidzianego w art. 91 ust. 1 zd. drugie ustawy o samorządzie gminnym. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 637/09 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto należy podnieść, że skoro na potrzeby zasad ustalania cen za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, prawodawca zawarł definicje: ceny za dostarczaną wodę i ceny za odprowadzone ścieki, nie odsyłając do przepisów ustawy o cenach, to nie ma potrzeby powoływania się na definicję ceny zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawie o cenach. Zgadzając się z wyrażonym w odpowiedzi na skargę poglądem, że ilekroć sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym, cena musi uwzględniać odpowiednio te podatki, zauważyć jednocześnie należy, że to z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach wynika powyższa zasada, co wskazano wprost w powołanym przez organ nadzoru wyroku WSA z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1066/08 (LEX nr 522596). Natomiast ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w sposób odrębny ustala ceny na określone towary i usługi, w zakresie zasad ustalania cen za zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (por. M. Chudzik, Komentarz do ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach; LEX/el. 2003). Wojewoda swoje stanowisko uzasadnił także niedopuszczalnością przerzucenia na odbiorców usług przedsiębiorstw wodno – kanalizacyjnych obowiązku zastosowania właściwej stawki podatki od towarów i usług i wyliczenia kwoty ceny za dostarczoną wodę i za odprowadzone ścieki. Należy jednak zauważyć, że wyliczenie kwoty brutto ostatecznemu odbiorcy następuje dopiero na etapie sprzedaży towarów i usług. Natomiast kwestionowaną uchwałą zatwierdzono przedsiębiorstwu wodno – kanalizacyjnemu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.