II SA/Sz 226/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi J. K. i P. K. na uchwałę Rady Gminy Darłowo z dnia 26 listopada 2008 r. Nr XXI/287/08 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo I. stwierdza nieważność § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały w zakresie działek oznaczonych dawniej numerem 32/10 i 32/11 (obecnie numer 197/1, 197/2, 197/3, 197/4) położonych w Borzyszkowie obręb Kowalewice, objętych załącznikiem graficznym numer 2.1 do zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, iż zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu. Rada Gminy Darłowo, w dniu 26 listopada 2008 r., na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717; z 2004 r. Nr 6, poz. 41; z 2005 r. Nr 113, poz. 954, Nr 130, poz. 1087; z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635 oraz z 2007 r. Nr 127, poz. 880 i z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 i Nr 201, poz. 1237) podjęła uchwałę Nr XXI/287/2008 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo dla obszaru części obrębu Kowalewice i Krupy, dla lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych .... Pismem z dnia [...] r. J. i P. K. wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą, w części nieruchomości stanowiącej ich własność – działki nr [...] i [...] położonej w [...] (obecnie nr [...], [...], [...], i [...]), kwestionując ustalenia tego planu w zakresie przeznaczenia nieruchomości, stanowiącej ich własność, pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Rada Gminy, uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. rozpatrzyła to wezwanie, nie uwzględniając żądania stron, stwierdzając, iż kwestionowana uchwała podjęta była zgodnie z obowiązującymi przepisami, regulującymi procedurę planistyczną zawartymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Pismem z dnia [...] r. J. i P. K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wyżej wymienioną uchwałę, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej ich nieruchomości. Skarżący wnieśli również o przywrócenie im terminu do złożenia skargi. Uzasadniając skargę, J. i P. K. wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości o pow. [...] ha w miejscowości [...] obręb ewidencyjny [...] gm. [...] o dotychczasowym przeznaczeniu na cele o charakterze rekreacyjno-budowlanym. Uchwałą nr XXI/287/08 z dnia 26.11.2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo, Rada Gminy Darłowo - na wniosek inwestora zamierzającego wybudować farmę elektrowni wiatrowych - uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo dla obszaru części obrębu Kowalewice i Krupy dla lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych wraz z uzgodnieniami infrastruktury towarzyszącej. Zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęto obszar o łącznej powierzchni [...] ha, w tym nieruchomość skarżących w miejscowości [...] (jako jedyną nieruchomość w tej miejscowości) wbrew wyraźnej woli skarżących, którzy wnieśli w tym przedmiocie uwagi, zastrzeżenia i protest (sprzeciw) przeciwko przeznaczeniu ich nieruchomości pod lokalizację elektrowni wiatrowej, a także wbrew potwierdzeniu przez pełnomocnika inwestora na sesji Rady Gminy w dniu [...] r., że rezygnuje z zamiaru lokalizacji elektrowni wiatrowej na nieruchomości skarżących w miejscowości [...]. W piśmie z dnia [...] r. skarżący zwrócili się do Wójta Gminy i Rady Gminy o uchylenie wyżej wymienionej uchwały w części odnoszącej się do ich nieruchomości podnosząc, że ani inwestor, ani skarżący nie są zainteresowani budową na ich nieruchomości elektrowni wiatrowej, zaś utrzymanie w mocy planu w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości ogranicza prawa skarżących do jej zagospodarowania i zabudowy lub sprzedaży. Rada Gminy uchwałą nr [...] z dnia [...] r., doręczoną skarżącemu w dniu [...]r., odmówiła uwzględnienia w/w wezwania, stwierdzając, że skarżący nie kwestionowali ustaleń projektu planu i nie wnieśli żadnych uwag do tego projektu w przewidzianym terminie. W piśmie z dnia [...] r. skarżący oświadczyli, że złożyli jednoznaczny sprzeciw wobec projektu uchwały w dniu [...] r. Do pisma załączyli kopię wniosku "o wycofanie wniosku związanego z przekształceniem działki na elektrownię wiatrową" z dnia [...] r. Ponadto, skarżący wnieśli o pouczenie ich o sposobie i terminie zaskarżenia uchwały nr [...] Rady Gminy wraz wyjaśnienie dlaczego organy Gminy [...] nie chcą skorzystać z możliwości bezkosztowego uchylenia naruszającej ich interes prawny uchwały nr XXI/287/2008 Rady Gminy Darłowo z dnia 26.11.2008 r. w części dotyczącej ich nieruchomości i przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania. Pismem z dnia [...]r. Wójt Gminy poinformował skarżących, że uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz że nie jest możliwe dokonywanie jakichkolwiek zmian w kwalifikacji terenów objętych planem miejscowym w trybie innym niż przez przystąpienie do zmiany planu lub sporządzenia nowego planu miejscowego, co wynika z art. 14 ust.1 w związku z art.27 oraz 33 i 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi skarżący uzasadnili niepouczeniem ich o dopuszczalności, sposobie i terminie zaskarżenia uchwały, a także spowodowanymi warunkami pogodowymi i komunikacyjnymi trudnościami w skontaktowaniu się z prawnikiem. Rada Gminy, w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zmiana ustaleń planu była zgodna z wolą skarżących, którzy planowali zagospodarowanie części swoich nieruchomości pod elektrownie wiatrowe. W czasie trwającej procedury planistycznej skarżący prawdopodobnie zmienili swoje plany, jednak nie złożyli w tym zakresie żadnych wniosków w wyznaczonym terminie (21 dni od [...] r.). Okoliczności, które spowodowały, że określony w planie sposób zagospodarowania nieruchomości przestał być atrakcyjny dla skarżących, nie mogą stanowić jednak podstawy do kwestionowania prawidłowości uchwalenia planu. Plan, który był uchwalony także ze względu na interes skarżących, w celu umożliwienia lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami infrastruktury towarzyszącej, determinował też określony sposób zagospodarowania wszystkich nieruchomości leżących w obszarze planowania, ograniczając w szczególności możliwość swobodnej zabudowy. Wobec braku zarzutów podważających legalność uchwalenia zmiany planu Rada Gminy odmówiła uchylenia podjętej uchwały, tym bardziej, że wezwanie skarżących zmierzało właściwie do kolejnej zmiany planu zagospodarowania. Zmiana proponowana przez skarżących wymagała jednak przeprowadzenia ponownej procedury, o czym skarżący zostali powiadomieni pismem z dnia [...] r. W ocenie organu, skarga J. i P. K. powinna być odrzucona z uwagi na przekroczenie terminu na jej wniesienie. Skarga została bowiem wniesiona [...] r., a więc po upływie 30 dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi na ich wezwanie, które to doręczenie nastąpiło [...] r., co stanowi naruszenie przepisów art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem organu, skarga jest poza tym całkowicie bezzasadna. Skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego ustaleniami planu, co jest podstawową przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi w świetle przepisów art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Skarżący nie wykazali też naruszeń przez Radę Gminy przepisów dotyczących procedury planistycznej zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W piśmie z dnia [...] r. J. i P. K. podtrzymali swoje zarzuty i wnioski zawarte w złożonej skardze. Do pisma dołączyli: kopię swego wniosku z dnia [...] r., kopię sprzeciwu z dnia [...] r. oraz kopię str. [...] protokołu sesji Rady Gminy z dnia [...] r. Na rozprawie w dniu [...] r., skarżący oświadczyli, że pouczenie o terminie złożenia skargi na uchwałę otrzymali w dniu [...] r. i ze względu na panujące wówczas warunki atmosferyczne nie mogli skontaktować się z prawnikiem. Wszystkie ich uwagi wobec projektowanej zmiany planu zagospodarowania zostały zawarte w piśmie z dnia [...] r. Na rozprawie w dniu [...] r. Sąd – stwierdziwszy, że organ nie ustosunkował się do pisma skarżących z dnia [...] r. – postanowił przywrócić skarżącym termin do wniesienia skargi W piśmie z dnia [...] r. Wójt Gminy – odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w piśmie z dnia [...] r. – wskazał, że w związku z tym, ze skarżący wycofali swój wniosek dotyczący przekształcenia ich działki w dniu [...] r., a więc przed wyłożeniem projektu planu, zaś po jego wyłożeniu wniosku tego nie podtrzymali, uznano, że są nadal zainteresowani zmianą planu. Stanowisko skarżących w sprawie zmiany planu było niejednoznaczne, zatem nieuwzględnienie przy podejmowaniu uchwały zgłaszanych aktualnie w tym zakresie uwag było w pełni uzasadnione, tym bardziej, że zmiana planu ma istotne znaczenie dla Gminy. Zmiany żądane przez skarżących wymagałyby powtórzenia procedury planistycznej i opóźniłyby rozpoczęcie inwestycji istotnych z punktu widzenia interesu publicznego. Nadto Wójt wskazał, że Rada Gminy nie miała możliwości prostego uchylenia części planu, a tym bardziej jego unieważnienia oraz że na Radzie nie spoczywa formalny obowiązek pouczenia skarżących o przysługujących im środkach zaskarżenia uchwał. Do pisma dołączono uzasadnienie zaskarżonej uchwały oraz odpis protokołu z sesji Rady Gminy z dnia [...] r. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący wyjaśnili, że żądają stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie dotyczącym działki, która wcześniej nosiła oznaczenie [...] oraz w zakresie dotyczącym zakazu zabudowy tej działki. Zakaz zabudowy obejmuje bowiem częściowo również dawną działkę [...]. Obecnie teren ten oznaczony jest jako działki: [...], [...], [...] i [...]. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko, że skarga podlega odrzuceniu. Jednocześnie wskazał, że stanowisko organu wynikało z realizacji zapisów studium, które wcześniej zostało zmienione pod kątem możliwości zmiany planu dla lokalizacji elektrowni wiatrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Legalność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy pismem z dnia [...] r. Zarówno z treści wezwania, jak i skargi wynika, iż skarżący upatrują naruszenia ich interesu prawnego w fakcie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym znajdują się ich nieruchomości, pod lokalizację elektrowni wiatrowych, wbrew ich woli. Uwzględniając treść art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga nie została złożona w terminie. Jak bowiem wynika z akt sprawy skarga została wniesiona [...] r., a więc po upływie 30 dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi na ich wezwanie, które nastąpiło [...] r. Skarżący, wraz ze skargą, złożyli jednak wniosek o przywrócenie im terminu do jej wniesienia, uzasadniając swoją prośbę niepouczeniem ich o dopuszczalności, sposobie i terminie zaskarżenia uchwały. W dniu [...]r., na rozprawie, skarżący oświadczyli, że pouczenie o terminie złożenia skargi na uchwałę otrzymali w dniu [...] r. i ze względu na panujące wówczas warunki atmosferyczne nie mogli skontaktować się z prawnikiem. Sąd – mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności oraz treść art. 86 § 1 p.p.s.a. - postanowieniem z dnia [...] r. przywrócił skarżącym uchybiony termin do złożenia skargi. Badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej, jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący podnieśli w skardze, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości, poprzez nieuwzględnienie wniesionych przez nich uwag, zastrzeżeń i sprzeciwu w odniesieniu do przeznaczenia ich nieruchomości pod lokalizację elektrowni wiatrowej. Zarzuty skarżących, wskazujące, iż ustalenia planu uniemożliwiają im korzystanie z ich nieruchomości w pełnym zakresie, wynikającym z prawa własności, wyczerpują - w ocenie Sądu - obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Nie ulega jednakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu. Ponadto powołanego władztwa nie należy rozumieć jako pełnej swobody gminy w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Podlega ono ograniczeniu przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 wyżej wymienionej ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zarówno prawo własności, jak i potrzeby interesu publicznego. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Gmina powinna brać pod uwagę zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. Oznacza to, iż prawnie uzasadnione władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Jednym z instrumentów przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym służącym rozwiązywaniu konfliktów jakie rodzi planowanie przestrzenne jest możliwość wniesienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwagi rozpatruje rada gminy podczas uchwalania planu miejscowego (art. 20 ust. 1 ustawy). Możliwość wniesienia uwag służy temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Racje te winny zostać wzięte pod rozwagę. Przede wszystkim zaś rada gminy winna rozważyć naruszenie interesu prawnego lub prawa osoby wnoszącej uwagi; czyniąc to winna skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględnić okoliczności, które w myśl art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, w zagospodarowaniu przestrzennym się uwzględnia (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. sygn. akt [...]). Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia [...] r., a więc w terminie do zgłaszania uwag do projektu uchwały ([...] – [...]), zaprotestowali przeciwko zmianom w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczącym terenów z przeznaczeniem na lokalizację elektrowni wiatrowych. Z treści zaskarżonej uchwały oraz z przedłożonego uzasadnienia do niej wynika, że wniesiona przez skarżących uwaga nie została przez Radę Gminy uwzględniona, bez podania przyczyn zajęcia takiego stanowiska oraz rozważenia ich racji w kontekście interesu publicznego. W tej sytuacji uznać należy, iż cele sformalizowanej procedury planistycznej nie zostały w tym przypadku zrealizowane. Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia i wskazany wyżej charakter uchybień przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - stwierdzić nieważność § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały w zakresie działek oznaczonych dawniej numerem 32/10 i 32/11 (obecnie nr 197/1, 197/2, 197/3, 197/4) w Borzyszkowie obręb Kowalewice, objętych załącznikiem graficznym numer 2.1 do zaskarżonej uchwały. Konsekwencją uchylenia zaskarżonego aktu jest stwierdzenie z urzędu, że uchwała – w części określonej w pkt 1 - nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 powołanej wyżej ustawy).