V SA/Wa 842/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. w D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy finansowej za przetworzenie jaj wylęgowych kur mięsnych. oddala skargę Przedmiotem skargi z 16 marca 2010 r. wniesionej przez Z. Sp. z o.o. w D. jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r., wydana w następującym stanie faktycznym: Dnia [...] listopada 2006 r. Z. Sp. z o.o. (obecnie Z. Sp. z o.o.) wniósł do Agencji Rynku Rolnego wniosek o udzielenie pomocy finansowej za przetworzenie jaj wylęgowych kur mięsnych. Po rozpatrzeniu wniosku Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówił udzielenia pomocy finansowej za przetworzenie ww. jaj. Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Po jego rozpoznaniu organ II instancji decyzją z dnia [...] marca 2007 r. uchylił decyzję Prezesa ARR. Następnie – w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku – Prezes ARR pismem z dnia [...] maja 2007 r. poinformował stronę o przyznaniu jej pomocy finansowej w kwocie 104.236,20 zł z tytułu przetworzenia 254.975 szt. jaj wylęgowych kur mięsnych, jednoczesnie nie przyznając pomocy finansowej w odniesieniu do 744.075 szt. jaj. Pismem z dnia 5 czerwca 2007 r. strona wniosła do ARR pismo zatytułowane “odwołanie", w którym odniosła się do nieprzyznania pomocy finansowej za przetworzenie 744.075 szt. jaj i wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia [...] listopada 2006 r. W odpowiedzi na powyższe pismo strony Prezes ARR wskazał, że 744.075 szt. jaj zostało przez wnioskodawcę sprzedane firmie Firma Handlowo-Usługowa “A." Sp. jawna, która w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nie zajmuje sie przetwórstwem jaj. Tymczasem zgodnie z §3 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 listopada 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków, sposobu i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu nadzwyczajnych środków wsparcia rynku [(Dz.U. nr 208, poz. 1543) – dalej jako “rozporządzenie z dnia 21 listopada 2006 r."] do udzielenia pomocy niezbędne jest udokumentowanie sprzedaży jaj przez wnioskodawcę podmiotowi, który w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zajmuje się ich przetwórstwem. W dniu 24 lipca 2008 r. Z. Sp. z o.o. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynności Prezesa ARR w sprawie przyznania pomocy finansowej za przetworzenie jaj wylęgowych objętych wnioskiem z dnia [...] listopada 2006 r. Rozstrzygnięciem z dnia 19 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił ww. skargę z uwagi na niewyczerpnie przez skarżącą środków zaskarżenia przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie Sąd zauważył, że zgodnie z art. 14 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw [(Dz.U. z 2006 r., nr 208, poz. 1541) – dalej jako “ustawa z dnia 18 października 2006 r."] w przypadku, gdy organ nie załatwił w całości pozytywnie wniosku strony o przyznanie pomocy, powinien wydać decyzję administracyjną. Następnie w dniu [...] grudnia 2009 r. Prezes ARR wydał decyzję nr [...] odmawiającą udzielenia pomocy finansowej za przetworzenie 744.075 szt. jaj wylęgowych kur mięsnych. W uzasadnieniu stwierdził, że do potwierdzenia faktu przetworzenia jaj wylęgowych, niezbędne jest udokumentowanie sprzedaży tych jaj przez wnioskodawcę podmiotowi, który w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zajmuje się ich przetwórstwem. W odniesieniu do 744 075 szt. jaj, objętych fakturami nr [...], stwierdzono natomiast, że ich nabywcą była FHU A. Sp. Jawna, której zakres działalności nie obejmuje przetwórstwa jaj. Organ wskazał, iż z pisemnego oświadczenia złożonego w dniu 17.04.2007 r. przez uprawnionego do reprezentacji tej spółki S. S., jednoznacznie wynika, że prowadzi ona działalność wyłącznie w zakresie sortowania, pakowania i sprzedaży jaj konsumpcyjnych i nie zajmuje się ich przetwarzaniem na cele spożywcze bądź niespożywcze. Dodatkowo zakres działalności ww. spółki został potwierdzony przez Głównego Lekarza Weterynarii. W świetle powyższego organ I instancji uznał, że w odniesieniu do 744 075 szt. jaj, objętych ww. fakturami, nie zostały spełnione warunki niezbędne do udzielenia pomocy, określone w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. oraz § 3 ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 21 listopada 2006 r. W odwołaniu strona wniosła wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości i przyznanie jej pomocy finansowej zgodnie ze złożonym wnioskiem, a ewentualnie o uchylenie powyższej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzji organu I instancji strona zarzuciła naruszenie: - art. 13 §2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. poprzez błędne zastosowanie w sprawie, - §3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 listopada 2006 r. poprzez zastosowanie w sprawie; a także art. 11 Rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1010/2006 z dnia 3 lipca 2006 r, dotyczącego niektórych nadzwyczajnych środków wsparcia rynku w sektorze jaj i drobiu w niektórych państwach członkowskich, - art. 91 §3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; poprzez niezastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie. Po rozpoznaniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Prezesa ARR. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji. Wskazał więc w szczególności, że w odniesieniu do 744 075 szt. jaj, objętych fakturami nr [...], nie zostały spełnione warunki niezbędne do udzielenia pomocy, określone w art. 13 § 2 pkt 2 lit, b ww. ustawy z dnia 18 października 2006 r. oraz § 3 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 21 listopada 2006 r. Nabywcą jaj objętych ww. fakturami była bowiem FHU A. Sp. jawna. W ramach podjętych czynności wyjaśniających ustalono, natomiast że ww. spółka nie zajmuje się przetwórstwem jaj. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik Z. Sp. z o.o. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARR, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik podniósł zarzuty analogiczne do tych powołanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowy zarzut podniesiony przez pełnomocnika dotyczył naruszenia art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania admnistracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że orzekające w niniejszej sprawie organy powinny zgodnie z art. 91 §3 Konstytucji RP zastosować wprost regulacje zawarte w Rozporządzeniu Komisji Europejskiej nr 1010/2006 z dnia 3 lipca 2006 r. Pełnomocnik podkreślił bowiem, że jakiekolwiek regulacje krajowe, które pozbawiają podmioty rynku drobiarskiego prawa do wsparcia finansowego, są niezgodne z ww. rozporządzeniem KE i jako takie nie mogą być stosowane. W ocenie pełnomocnika skarżącej niezgodne z ww. rozporządzeniem KE jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 listopada 2006 r. Wymagania określone w tym rozporządzeniu nie mogą się bowiem odnosić do stanów faktycznych, które miały miejsce w okresie przed dniem jego wejścia w życie, a więc w okresie od 11 maja 2006 r. do 20 listopada 2006 r., jeżeli stosowanie tych wymagań uniemożliwia przyznanie pomocy. W konsekwencji organ I instancji po stwierdzeniu, że skarżąca nie przedstawiła wraz z wnioskiem dokumentów wskazanych w §3 ww. rozporządzenia z dnia 21 listopada 2006 r. powinien pominąć ten przepis i wykorzystując inne środki dowodowe ustalić, czy faktycznie zbyte przez skarżącą jaja zostały następnie przetworzone. Tymczasem organ ograniczył się do stwierdzenia, że bezpośredni nabywca jaj od skarżącej – firma A. – nie prowadzi działalności w zakresie przetwórstwa jaj. W ocenie skarżącej natomiast żaden przepis Rozporządzenia KE, ustawy z dnia 18 października 2006 r., czy też rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 listopada 2006 r. nie przewiduje, iż wnioskodawca ubiegający się o przyznanie wsparcia musi zbyć jaja bezpośrednio do podmiotu, który przetwarza jaja. Przepisy ww. aktów prawnych nie wykluczają więc skorzystania przez tych wnioskodawców z pomocy pośredników handlowych, takich jak firma A. W takiej sytuacji zadaniem organu było ustalenie, czy jaja wylęgowe zakupione przez pośrednika zostały przez niego następnie sprzedane do przetworzenia. Niepodjęcie przez organ próby dokonania takich ustaleń stanowiło natomiast naruszenie art. 7 k.p.a., a pomijając w tym zakresie wnioski dowodowe strony organ naruszył art. 77 §1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w oparciu o powyższe regulacje Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią ustępu 4 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) NR 1010/2006 z dnia 3 lipca 2006 roku dotyczącego niektórych nadzwyczajnych środków wsparcia rynku w sektorze jaj i drobiu w niektórych państwach członkowskich (Dz. U. UE L z dnia 4 lipca 2006 roku), wyprodukowane jaja wylęgowe przetworzone na przetwory jajeczne muszą podlegać rekompensacie. Art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. stanowi, że pomoc przysługuje za przetworzenie w celach spożywczych lub niespożywczych jaj wylęgowych kur mięsnych lub kur nieśnych zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1010/2006 i na warunkach określonych w tym przepisie. Wydane na podstawie art. 15 ust. 2 ww. ustawy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 listopada 2006 r. stanowi natomiast w § 3 ust. 1 pkt. 2, iż dokumentami potwierdzającymi spełnienie warunków niezbędnych do udzielenia pomocy są: zaświadczenie potwierdzające dokonanie wpisu zwierząt, od których pochodzą jaja wylęgowe wymienione w art. 13 ust. 2 pkt. 2 ustawy, do księgi rejestru zwierząt hodowlanych, wydane przez podmiot prowadzący księgę lub rejestr tych zwierząt na podstawie przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, kserokopie faktur potwierdzających sprzedaż jaj wylęgowych do przetworzenia, potwierdzone przez wnioskodawcę za zgodność z oryginałem własnoręcznym czytelnym podpisem, oświadczenie wnioskodawcy, że jaja wylęgowe sprzedane w celu przetworzenia pochodzą od kur mięsnych lub nieśnych. W ocenie pełnomocnika skarżącej powołany powyższej § 3 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 listopada 2006 r. jest niezgodny z rozporządzeniem Komisji Europejskiej (WE) nr 1010/2006 z dnia 3 lipca 2006 r. Wymagania określone w tym przepisie nie mogą się bowiem odnosić do stanów faktycznych, które miały miejsce w okresie przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 21 listopada 2006 r., a więc w okresie od 11 maja 2006 r. do 20 listopada 2006 r., jeżeli ich stosowanie uniemożliwia przyznanie pomocy. W konsekwencji organ powinien pominąć ten przepis i wykorzystując inne środki dowodowe ustalić, czy faktycznie zbyte przez skarżącą jaja zostały następnie przetworzone. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) rozporządzenie jest aktem prawnym organów Wspólnoty, który ma zasięg ogólny, tj. wiąże w całości i obowiązuje w sposób bezpośredni we wszystkich państwach członkowskich. Rozporządzenie nie wymaga implementacji do prawa krajowego, ponieważ obowiązuje wprost w państwach członkowskich i jest wiążące dla ich organów i obywateli. Dodatkowo należy zauważyć, że w razie kolizji rozporządzenia organów Wspólnoty z przepisami prawa krajowego obowiązany jest rozstrzygnąć tę kolizję zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego sformułowaną przez ETS w licznych orzeczeniach. W ocenie Sądu ww. zasada nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ regulacje krajowe zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 listopada 2006 r. nie są niezgodne rozporządzeniem Komisji Europejskiej (WE) nr 1010/2006 z dnia 3 lipca 2006 r. Podkreślić należy, że rozporządzenie Komisji Europejskiej (WE) nr 1010/2006 jak i przepisy krajowe regulujące kwestię wsparcia dla rynku drobiarskiego zostały wydane post factum. Celem ww. rozporządzenia wspólnotowego sformułowanym w jego preambule było bowiem wsparcie rynku drobiarskiego konieczne z uwagi na znaczny spadek spożycia jaj w niektórych państwach członkowskich, będący wynikiem zaistnienia przypadków wysoce zjadliwej ptasiej grypy. Zgodnie z powołaną powyżej zasadą obowiązywania wprost rozporządzeń wspólnotowych przepisy rozporządzenia nr 1010/2006 pełnią rolę wzorca dla wykładni przepisów prawa krajowego. W związku z tym treść przepisów krajowych powinna przede wszystkim umożliwiać realizację celu przewidzianego w rozporządzeniu wspólnotowym. W ocenie Sądu zarówno przepisy ustawy z dnia 18 października 2006 r. jak i przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 listopada 2006 r. nie kolidują z rozporządzeniem Komisji Europejskiej (WE) nr 1010/2006 i umożliwiają realizację celu tego rozporządzenia. Podkreślić należy, że treść art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. stanowi o pomocy z tytułu "nadzwyczajnych środków wsparcia rynku", przepisy dotyczące tych środków nie mogą być natomiast interpretowane w sposób rozszerzający. Z kolei rozporządzenie z dnia 21 listopada 2006 r. precyzuje jedynie w jaki sposób należy udokumentować sprzedaż jaj w celu przetworzenia, nie wykracza zatem poza upoważnienie zawarte w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. Niezasadne jest również stanowisko wyrażone w skardze jakoby z żadnego przepisu Rozporządzenia KE, ustawy z dnia 18 października 2006 r., czy też rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 listopada 2006 r. nie wynikała konieczność zbycia przez wnioskodawcę jaj bezpośrednio do podmiotu, który te jaj przetwarza. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. pomoc przysługuje za przetworzenie w celach spożywczych lub niespożywczych jaj wylęgowych kur mięsnych lub kur nieśnych zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1010/2006 i na warunkach określonych w tym przepisie. Z kolei § 3 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia z dnia 21 listopada 2006 r. mówi o kserokopiach "faktur potwierdzających sprzedaż jaj wylęgowych do przetworzenia". Z powołanych regulacji wynika więc, że uzyskanie pomocy finansowej z tytułu nadzwyczajnych środków wsparcia rynku jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy jaja ulegną przetworzeniu w następstwie już pierwszej sprzedaży. Konsekwencją pierwszej transakcji dokonanej przez wnioskodawcę powinno być więc przetworzenie jaj przez pierwszego kontrahenta. Natomiast w przypadku, gdy jaja zostały przetworzone dopiero przez kolejnego kontrahenta warunek do przyznania pomocy określony w § 3 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia z dnia 21 listopada 2006 r. nie jest spełniony. W przedmiotowej sprawie 744 075 szt. jaj, objętych fakturami nr [...] zostało przez skarżącą sprzedane FHU A. Sp. jawna. Przeprowadzone przez organ postępowanie wykazało jednak, że firma ta nie zajmuje się przetwórstwem jaj. Z pisemnego oświadczenia złożonego w dniu 17 kwietnia 2007 r. przez uprawnionego do reprezentacji ww. spółki S. S., jednoznacznie wynika bowiem, że prowadzi ona działalność wyłącznie w zakresie sortowania, pakowania i sprzedaży jaj konsumpcyjnych i nie zajmuje się ich przetwarzaniem na cele spożywcze bądź niespożywcze. Dodatkowo zakres działalności spółki został potwierdzony przez Głównego Lekarza Weterynarii. W ocenie Sądu nie zostały zatem spełnione warunki niezbędne do udzielenia pomocy, a więc zaskarzona decyzja odpowiada prawu. W związku z powyższym należy też wskazać, że orzekające w niniejszej sprawie organy nie były obowiązane do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia, że jaja sprzedane przez skarżącą FHU A. Sp. jawna zostały przetworzone w wyniku następnej sprzedaży. Jak bowiem wskazano powyżej na podmiocie wnioskującym o przyznanie wsparcia spoczywał obowiązek wykazania, że jaja uległy przetworzeniu już w wyniku pierwszej sprzedaży. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pomijając wniosek skarżącej o przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, że jaja objęte ww. fakturami zostały następnie przez FHU A. Sp. jawna sprzedane na rzecz E. Sp. z o.o. w celu przetworzenia nie naruszył więc art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. Wskazać również należy – na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 464/07 – że nadzwyczajne środki wsparcia rynku w postaci zniszczenia jaj wylęgowych lub zniszczenia takich jaj w celach spożywczych lub niespożywczych, o czym mowa w art. 13 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r., winny oddziaływać w taki sposób na rynek jaj, by ograniczać poważne jego zakłócenia powodowane zmniejszeniem popytu, czyli zmierzać do zwiększenia równowagi między popytem a podażą. Wymogu tego nie spełnia natomiast przeznaczenie jaj do dalszej odsprzedaży, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.