V SA/Wa 1831/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska – Szary (spr.), Protokolant - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi S. Spółki Komandytowej w W. na informację Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. z dnia ... lipca 2010 r. nr informacji ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. 1. uwzględnia skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Fundację Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W., 2. zasądza od Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. na rzecz S. Spółki Komandytowej w W. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z ... sierpnia 2010 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S.- K. (zwanej dalej: skarżącą) jest informacja Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. (zwana dalej: FMŚP) wyrażona w piśmie z ... lipca 2010 r. nr ... o negatywnej ocenie merytorycznej wniosku złożonego w ramach Priorytetu 8: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, w ramach Działania 8.2: Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; W dniu ... października 2009 r. skarżąca złożyła w Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw – RIF M. wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Oś Priorytetowa 8 "Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki", Działanie 8.2: "Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B" pod tytułem "Wdrożenie innowacyjnego systemu DMS, automatyzującego wymianę informacji pomiędzy kancelarią SKS, a jej partnerami". Pismem z ... stycznia 2010 r., Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. - pełniąca funkcję Regionalnej Instytucji Finansującej - poinformowała skarżącą o negatywnej ocenie złożonego wniosku o dofinansowanie nr ..., które w związku ze zmianą wzoru pisma informującego o negatywnej ocenie wniosku, uzupełniła pismem z ... lutego 2010 r. zawierającym uszczegółowienie odnośnie obowiązującej wersji załącznika 4.4 procedury odwoławczej PO IG. W piśmie tym wskazano i opisano kryteria oceny merytorycznej, których nie spełnił projekt i pouczono o przysługującym prawie wniesienia protestu do RIF, w której przeprowadzono ocenę projektu. Powyższa ocena została zatwierdzona przez S. R. – Dyrektora Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, skarżąca pismem z ... lutego 2010 r., wniosła protest wskazując, iż stwierdzenia FMŚP wyrażone w powyższych pismach nie znajdują uzasadnienia ani w treści złożonego wniosku, ani w przepisach regulujących przyznawanie dofinansowania. W wyniku rozpoznania protestu FMŚP, pismem z dnia z ... marca 2010 r., podpisanym przez S. R. – Dyrektora Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw – RIF poinformowała skarżącą o jego negatywnym rozpatrzeniu, co uzasadniono prawidłowo przeprowadzoną oceną merytoryczną złożonego wniosku. W odpowiedzi na skierowane przez skarżącą odwołanie w związku z negatywnym rozpatrzeniem protestu, rozstrzygnięciem z ... maja 2010 r. nr ... Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jako Instytucja Pośrednicząca stwierdził zasadność skierowania wniosku o dofinansowanie do ponownej oceny przez FMŚP. Mając powyższe na uwadze FMŚP pismem z 20 maja 2010 r. poinformowała skarżącą o pozytywnym rozpatrzeniu odwołania i skierowaniu wniosku do ponownej oceny. Następnie kolejnym pismem z ... lipca 2010 r. nr ... FMŚP – po dokonaniu ponownej oceny wniosku - poinformowała, iż projekt o dofinansowanie nr ...nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej, wobec czego projekt nie został rekomendowany do dofinansowania w ramach Działania 8.2 PO IG . Pismo to zostało podpisane również przez S. R. – Dyrektora Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw. Jednocześnie FMŚP pouczyła wnioskodawcę o prawie wniesienia skargi na powyższe pismo do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powyższe pismo RIF- Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw z ... lipca 2010 r. skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o: - uwzględnienie skargi z uwagi na przeprowadzenie oceny wniosku przez Fundację w sposób naruszający prawo i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; - zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi opisano szczegółowo stan faktyczny sprawy, a w jej merytorycznych motywach zarzucono naruszenie prawa przy dokonywaniu oceny wniosku poprzez: - zmianę argumentacji i zmianę przyczyn negatywnej oceny wniosku na kolejnych etapach postępowania, poprzez podawanie nowych przyczyn i nowych uzasadnień, sprzecznych z poprzednimi, przy kolejnych decyzjach, a tym samym poprzez dowolne rozstrzygnięcie wniosku; -nieprawidłową i bezpodstawnie rozszerzającą interpretację rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (Dz.U. Nr 153, poz. 956 z późn. zm.); - jednoznacznie błędną i nierzetelną ocenę wniosku oraz zawartych w nim rozwiązań, sprzeczną z powszechnie przyjętymi i stosowanymi definicjami systemów i rozwiązań informatycznych, a także sprzeczną z danymi zawartymi we wniosku; - stosowanie niejednolitych kryteriów przy ocenie tego samego typu wniosków w ramach Działania 8.2 PO IG. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcia FMŚP opierały się na zmieniających się uzasadnieniach i przyczynach odmowy dofinansowania złożonego wniosku , na błędnych ocenach i argumentach, na bezpodstawnym, zawężającym interpretowaniu przepisów, na własnych indywidualnych definicjach, sprzecznych z ogólnie przyjętymi definicjami i nie wynikającymi z obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę FMŚP wniosła o jej odrzucenie, jako złożonej przeciwko niewłaściwemu organowi, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W kolejnym piśmie procesowym z ... września 210 r. zawierającym argumentację odnoszącą się do stanowiska strony przeciwnej zawartego w odpowiedzi na skargę, skarżąca ustosunkowując się m.in. do zarzutu niewłaściwości organu stwierdziła, iż cały proces odwoławczy, jaki zgodnie z pouczeniami w otrzymywanych pismach z Fundacji podejmowała skarżąca, dotyczył decyzji Fundacji o negatywnej ocenie merytorycznej wniosku. Ostatnim szczeblem postępowania odwoławczego jaki pozostał skarżącej, po złożeniu protestu i odwołaniu, była skarga do Sądu. Logicznym, w ocenie skarżącej, jest iż dotyczy ona tych samych decyzji co poprzednio były kwestionowane w postępowaniu odwoławczym, czyli decyzji Fundacji o negatywnej ocenie merytorycznej wniosku. Konkludując skarżąca stwierdziła, iż zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi jest nieuzasadniony. Po przedstawieniu dalszych merytorycznych rozważań skarżąca zwróciła uwagę na nagminne stosowanie przez Fundację w systemie ocen wniosków, w tym w ocenie wniosku skarżącej, niechlubnej praktyki "prawa powielawczego", czego przykładem jest zawężenie warunków, które muszą być spełnione dla otrzymania dofinansowania. W tym kontekście podkreślono, iż Fundacja w oparciu o własne interpretacje, zawęża stosowanie rozporządzenia z 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej (...) do szczególnych rozwiązań, dyskwalifikując resztę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem skargi jest informacja RIF - Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw zawarta w piśmie z ... lipca 2010 r. nr ... dotycząca negatywnej oceny wniosku złożonego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Działania 8.2 – "Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B" pod tytułem "...". Skarga została wniesiona zgodnie z przepisem ar. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006r o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 84 poz. 712 z 2009 r. - tekst jednolity), który stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 3 p.p.s.a., w związku z art. 30c u.z.p.p.r. należy wskazać, że z mocy art. 30e u.z.p.p.r., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że poza wskazanymi wyłączeniami pozostałe przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi będą miały odpowiednie zastosowanie. Oznacza to, że takim przepisem będzie również art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powołanego przepisu wynika zatem zarówno uprawnienie jak i obowiązek wyjścia sądu administracyjnego pierwszej instancji poza zarzuty, wnioski i podstawę prawną rozpatrywanej skargi. Odnosząc się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu braku legitymacji Regionalnej Instytucji Finansującej jako strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym , wskazać należy, że jest on nieuzasadniony. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek określenia systemu realizacji programu operacyjnego, a w jego ramach - określenie środków odwoławczych od negatywnych ocen projektów (art. 26 ust. 2 pkt 8 i art. 30 b ust. 1). W systemie dotyczącym Działania 8.2 przewidziano, że wyniki oceny projektu ponownie przeprowadzonej w efekcie uwzględnienia odwołania są wiążące i nie przysługuje od nich dodatkowo żaden środek odwoławczy na poziomie instytucjonalnym tego Programu Operacyjnego (§ 18 pkt 1 a). Procedura odwoławcza na poziomie tego Programu, w odniesieniu do danego projektu oraz procedura jego wyboru kończą się wraz z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania - ewentualnie w wyniku ponownej oceny projektu (§ 18 pkt 1 b). Z tej regulacji proceduralnej wynika, że ponowna ocena projektu przez Regionalną Instytucję Finansującą działającą w oparciu o zlecenie udzielone przez PARP ( Instytucję Wdrażającą), dokonana po przekazaniu jej projektu przez Instytucję Pośredniczącą w wyniku pozytywnego rozpatrzenia odwołania, jest ostateczna. Wobec tego zaskarżeniu do sądu podlega, w myśl art. 30 c ustawy ten właśnie końcowy, negatywny dla strony, wynik procedury odwoławczej. Trzeba podkreślić, że ustawa dopuszcza skargę na negatywny wynik procedury odwoławczej, co oznacza, że skarga nie przysługuje od pozytywnego dla strony, "kasacyjnego" rozstrzygnięcia organu odwoławczego, polegającego na skierowaniu projektu do ponownej oceny instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów. Taka wykładnia art. 30 c ust. 1 i 2 nie koliduje z treścią art. 30 c ust. 3 pkt 1, który przewiduje, w razie uwzględnienia skargi, przekazanie przez sąd sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej Instytucji Zarządzającej lub Pośredniczącej, pomija natomiast Instytucję Wdrażającą, lub działającą w jej imieniu Regionalną Instytucję Finansującą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można traktować wskazania organów, do których sąd kieruje sprawę po uwzględnieniu skargi, jako regulacji szczególnej, wyłączającej stosowanie art. 32 p.p.s.a. określającego strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przepis art. 30 c ust. 3 pkt 1 jest niewątpliwie regulacją niepełną w tym sensie, że nie uwzględnia specyficznych rozwiązań procedury odwoławczej, przewidujących, jak w rozpatrywanym przypadku, dla organu odwoławczego (Instytucji Zarządzającej lub Pośredniczącej) wyłącznie kompetencje "kasacyjne" i oddających ostateczną, merytoryczną cenę projektu instytucji odpowiedzialnej za taką ocenę, czyli m. in. Regionalnej Instytucji Finansującej. Chcąc zatem rozumieć treść art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy dosłownie, należałoby całkowicie odrzucić przyjęty w systemie realizacji programu operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Działanie 8.2. model postępowania odwoławczego, który, jak wyżej podkreślono, nie jest niezgodny z art. 30 c ust. 1 i 2 ustawy i wydaje się racjonalny przy założeniu, że istotną wartością w tym postępowaniu jest szybkość postępowania. Za dopuszczalnością skargi na ocenę projektu, dokonaną przez Instytucję Finansującą, i co za tym idzie - za legitymacją Regionalnej Instytucji Finansującej jako strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przemawia również treść art. 32 p.p.s.a., według którego stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Stosowanie tego przepisu nie zostało wyłączone ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 30 e). Na tej podstawie można stwierdzić, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest również negatywna ocena projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie, dokonana przez Regionalną Instytucję Finansującą (działającą na podstawie umowy zawartej z Instytucją Wdrażającą – PARP), kończąca postępowanie odwoławcze w tej sprawie. | W przedmiotowej sprawie skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie złożonego przez nią projektu, wniosła protest. W | |przypadku bowiem negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji o wynikach oceny jego projektu, może wnieść środki odwoławcze | |przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych (art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r.). Należy | |jednak zauważyć, że zgodnie z art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek | |etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. | |Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i | |Funduszu Spójności (Dz.U. nr 216, poz. 1370), dodanie przepisu art. 30b ust. 3 do dotychczasowego tekstu ustawy o zasadach prowadzenia polityki | |rozwoju miało na celu zapewnienie obiektywizmu przy rozpatrywaniu środka odwoławczego od negatywnej oceny projektu wnioskodawcy. Przesłanka ta | |powinna być zatem brana pod uwagę przy wykładni i stosowaniu tego przepisu. Przez użyte w art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. sformułowanie "jakikolwiek | |etap postępowania" należy rozumieć każdy etap postępowania, w którym dokonywane są czynności związane z projektem, w tym polegające na jego | |ocenie formalnej i merytorycznej. Udział osoby w dokonywaniu tych czynności w jakimkolwiek z tych etapów wyłącza tę osobę z rozpatrywania środka | |odwoławczego wniesionego przez wnioskodawcę od negatywnej oceny projektu (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010r., II GSK 5/10, wyrok NSA z dnia 23| |czerwca 2010r., II GSK 659/10 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). | |W przedmiotowej sprawie pismo informujące skarżącą, że złożony przez nią wniosek o dofinansowanie realizacji projektu nr ... nie spełnił wszystkich| |kryteriów oceny merytorycznej, zostało podpisane przez Dyrektora Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw – S. R. | |Środkiem odwoławczym od informacji o negatywnej ocenie projektu był wniesiony przez stronę skarżącą protest. Protest został również rozpatrzony | |przez S. R. | |Po uwzględnieniu odwołania przez Instytucję Pośredniczącą – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek został skierowany do ponownej | |oceny przez Regionalną Instytucję Finansującą - FMŚP, która kolejnym pismem z ... lipca 2010 r. nr ... – po dokonaniu ponownej oceny wniosku - | |poinformowała, iż projekt o dofinansowanie nr ... nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej, wobec czego projekt nie został | |rekomendowany do dofinansowania w ramach Działania 8.2 PO IG . Pismo to zostało podpisane również przez S. R. – Dyrektora Fundacji Małych i | |Średnich Przedsiębiorstw. | |Tymczasem, zgodnie z art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r., S. R. nie mógł brać udziału w rozpatrzeniu protestu i dokonywaniu ponownej oceny wniosku, | |ponieważ na wcześniejszym etapie postępowania dokonywał czynności związanych z projektem. Zgodnie z przepisem art. 30b ust. 3 u.o z.p.p.r. w | |rozpoznawaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności z określonym projektem, w tym | |były zaangażowane w jego ocenę. Powyższy przepis nie daje podstaw do jego zawężającej wykładni i stosowania wyłącznie do etapu oceny projektu. | |Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawiera legalnej definicji użytego w art. 30b ust. 3 pojęcia "czynności z określonym | |projektem". Użyte w art. 30b ust. 3 pojęcie "jakikolwiek etap postępowania" należy rozumieć, jako każdy etap, w którym dokonywane są czynności | |związane z projektem, w tym polegające na jego ocenie formalnej i merytorycznej. Udział osoby w dokonywaniu tych czynności w jakimkolwiek z tych | |etapów wyłącza tę osobę z rozpatrywania środka odwoławczego wniesionego przez wnioskodawcę od negatywnej oceny projektu. | |Wskazując na powyższe ustalenia i rozważania należy stwierdzić, że S. R. zgodnie z art. 30b ust. 3 nie mógł brać udziału w rozpatrzeniu protestu,| |i w dokonywaniu ponownej oceny wniosku, ponieważ na wcześniejszym etapie dokonywał czynności związanych z projektem, w tym był zaangażowany w | |jego ocenę, dokonując m.in. weryfikacji zgodności wniosku z kryteriami oceny merytorycznej. | |Powyższe w konsekwencji oznacza, że ocena projektu dokonana na etapie postępowania odwoławczego została przeprowadzona z naruszeniem bezwzględnie| |obowiązującego przepisu art. 30b ust. 3 u.o z.p.p.r. | |Sąd wskazuje również, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego FMŚP powinna szczegółowo odnieść się do podnoszonych w toku | |postępowania zarzutów. Wszystkie argumenty dotyczące nieprawidłowości postępowania podnoszone w proteście i odwołaniu winny być rozpatrzone i | |zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. | |Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., orzekł jak w sentencji wyroku. | |O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |