II GSK 102/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1080/10 w sprawie ze skargi Ł. T. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w sprawie dotyczącej rynków mleka i przetworów mlecznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz Ł. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W dniach od 28 kwietnia 2009 r. do 4 maja 2009 r., w gospodarstwie rolnym Ł. T. - producenta mleka, została przeprowadzona kontrola, obejmująca rok kwotowy 2007/2008 oraz okres od dnia 01 lutego 2009 r. do dnia 27 kwietnia 2009 r., tj. dwa miesiące roku kwotowego 2008/2009. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono raport (nr ...) wskazujący, iż Ł. T. wprowadził do obrotu mleko poprzez jego sprzedaż do podmiotu skupującego - Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w K., w ilości przekraczającej oszacowane posiadane możliwości produkcyjne. W odniesieniu do przekroczenia możliwości produkcyjnych w roku kwotowym 2008/2009, Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Kielcach po uwzględnieniu wyjaśnień strony, decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z uwagi na fakt, iż nadwyżka wprowadzonego do obrotu mleka nie przekroczyła 30%, a zgodnie z art. 54i ust 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 11, poz. 65 ze zm.), kary pieniężnej nie wymierza się, jeżeli nadwyżka produkcji mleka nie przekracza 30% możliwości produkcyjnych posiadanych przez dostawcę, oszacowanych zgodnie z art. 12a ust. 2 tej ustawy. W odniesieniu do roku kwotowego 2007/2008, zgodnie z informacjami zawartymi w powyższym raporcie, szacowana produkcja mleka w gospodarstwie Ł. T. wyniosła 29.760,1 kg, natomiast odpowiednio 350 kg i 448 kg skarżący mógł przeznaczyć na spożycie własne i skarmianie zwierząt w posiadanym gospodarstwie rolnym. Skarżący w roku kwotowym 2007/2008 wprowadził do obrotu mleko i przetwory mleczne w wysokości 81.962 kg co oznacza, iż przekroczył posiadane zdolności produkcyjne. Z uwagi na fakt, iż sankcje finansowe w postaci kary pieniężnej określonej w treści art. 54i ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych zostały wprowadzone nowelizacją z dnia 14 lipca 2007 r. Dyrektor OT ARR w Kielcach dokonał przeliczenia zawartych w raporcie kontroli danych i uwzględnił wyłącznie okres obowiązywania ww. regulacji, tj. okres od dnia 14 lipca 2007 r. do końca roku kwotowego 2007/2008 (do dnia 31 marca 2008 r.). Wobec powyższego w okresie od dnia 14 lipca 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r. zdolności produkcyjne skarżącego z uwzględnieniem rasy krów (HO i RW) oraz ilości mleka wykorzystanego na spożycie własne oraz zużytego na skarmianie zwierząt zostały ustalone na poziomie 21.308 kg, natomiast skarżący wprowadził do obrotu 60.554 kg mleka, a więc przekroczył posiadane zdolności produkcyjne o 184%. W dniu 4 stycznia 2010 r. Dyrektor OT ARR w Kielcach wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 54i ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych w związku z wprowadzeniem do obrotu mleka w ilości przekraczającej oszacowane możliwości produkcyjne w roku kwotowym 2007/2008. Ł. T. złożył wyjaśnienia oraz przesłał kopię umowy użyczenia dwóch krów i dwóch jałówek z dnia 20 lipca 2007 r. Ponadto skarżący przesłał paszporty krów oraz dokumenty przedstawiające przykładowe dawki żywienia krów. Uwzględniając wyjaśnienia strony oraz przedłożone dokumenty, Dyrektor OT ARR w Kielcach ponownie dokonał obliczeń zdolności produkcyjnych stada Ł. T. Przy wyliczeniach zdolności produkcyjnych organ uwzględnił umowę użyczenia krów oraz wziął pod uwagę jakość żywienia krów w gospodarstwie skarżącego. Wobec powyższego w okresie od dnia 14 lipca 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r. skarżący mógł wprowadzić do obrotu mleko i przetwory mleczne w wysokości 34.668,1 kg natomiast w rzeczywistości wprowadził do obrotu 60.554 kg, a więc przekroczył posiadane zdolności produkcyjne o 75%. W związku z powyższym w dniu [...] lutego 2010 r. Dyrektor OT ARR w Kielcach wydał decyzję nr [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, na mocy której ustalił w stosunku do strony karę pieniężną w wysokości 7.177,93 zł w związku z naruszeniem art. 54i ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. W dniu 5 marca 2010 r. Ł. T. odwołał się od decyzji Dyrektora OT ARR w Kielcach. Wskazał, iż w okresie kontroli był właścicielem 9 sztuk krów oraz posiadał 2 krowy (umowa użyczenia) rasy holsztyńsko-fryzyjskiej, co nie zostało uwzględnione przez służby techniczne ARR przeprowadzające kontrolę w jego gospodarstwie. Ponadto podniósł, iż jego stado było karmione bardzo dobrymi paszami, co wpłynęło na zwiększenie wydajności krów. Do odwołania dołączył także pismo Polskiej Federacji Hodowców Bydła i Producentów Mleka z dnia 2 marca 2010 r., pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 marca 2010 r. oraz paszporty bydła. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Kielcach z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż zgodnie z art. 54i ust. 1 i 2 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, dostawca hurtowy lub dostawca bezpośredni, który wprowadza do obrotu mleko lub przetwory mleczne w ilości przekraczającej oszacowane posiadane możliwości produkcyjne, podlega karze pieniężnej w wysokości stanowiącej iloczyn wyrażonego w kilogramach przekroczenia i wysokości 25% opłaty obowiązującej w dniu wydawania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ podkreślił, że podstawą wymiaru kary pieniężnej jest nadwyżka ilości mleka lub przetworów mlecznych wprowadzonych do obrotu przez dostawcę hurtowego lub dostawcę bezpośredniego w okresie objętym czynnościami sprawdzającymi nad ilością mleka lub przetworów mlecznych wykorzystywanych na spożycie własne lub do skarmiania zwierząt. Odnośnie do argumentacji odwołującego się w zakresie wyższej wydajności mlecznej jego krów organ wskazał, iż Dyrektor OT ARR w Kielcach uwzględnił złożone w tym zakresie wyjaśnienia, zwiększając zdolności produkcyjne stada krów poprzez uwzględnienie żywienia jako wskaźnika wpływającego na wzrost wydajności produkcji mleka. Ponadto organ wskazał, iż stado skarżącego nie zostało objęte oceną użytkowości bydła, dlatego też zasadnym było przyjęcie przeciętnej wydajności krów w województwie. W skardze na powyższą decyzję Ł. T. wskazał, iż przy szacowaniu zdolności produkcyjnych jego gospodarstwa nie zostały uwzględnione "karty pochodzenia jałowic", które potwierdzają, iż krowy w jego gospodarstwie są rasy holsztyńsko-fryzyjskiej. Ponadto skarżący wskazał, iż przeciętna wydajność mleczna krów rasy holsztyńsko-fryzyjskiej wynosi blisko 7.000 kg, natomiast wydajność jego krów wynosi nawet 13.000 kg. Wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1080/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, dostawca hurtowy i dostawca bezpośredni są obowiązani wprowadzać do obrotu mleko lub przetwory mleczne w ilościach nieprzekraczających posiadanych przez nich możliwości produkcyjnych. W ust. 2 art. 12a wskazano natomiast, że zasady ustalania możliwości produkcyjnych określa się w ramach czynności sprawdzających wymienionych w art. 49 ust. 1 pkt 2, na podstawie liczby krów mlecznych posiadanych w gospodarstwie dostawcy hurtowego i dostawcy bezpośredniego w okresie objętym tymi czynnościami oraz w szczególności na podstawie: 1) dokumentów dotyczących oceny wartości użytkowej krów mlecznych, wydanych przez podmiot uprawniony do prowadzenia oceny wartości użytkowej bydła mlecznego, lub 2) bieżącej informacji w zakresie przeciętnego rocznego udoju mleka od 1 krowy w danym województwie opublikowanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Roczniku Statystycznym Rolnictwa i Obszarów Wiejskich, lub 3) bieżącej informacji w zakresie przeciętnej wydajności ocenianych krów mlecznych według ras i województw opublikowanej przez podmiot prowadzący ocenę wartości użytkowej bydła mlecznego. Sformułowanie "w szczególności" wskazuje - zdaniem WSA - że również inne czynniki mogą być uwzględniane przy ustalaniu możliwości produkcyjnych dostawcy hurtowego (i bezpośredniego). Wskazówką, którą należy stosować przy ustalaniu możliwości produkcyjnych jest zapis ust. 3 stanowiący, że określenie możliwości produkcyjnych posiadanych przez dostawcę hurtowego i dostawcę bezpośredniego powinno zmierzać do ich określenia w wysokości zbliżonej do rzeczywistych możliwości produkcyjnych. Jak wynika z niekwestionowanego przez stronę stanu faktycznego ustalonego przez organy orzekające, Ł. T. był w roku referencyjnym 2007/2008 dostawcą hurtowym mleka. W okresie od dnia 14 lipca 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r., a więc w części roku kwotowego 2007/2008, w której obowiązywała ustawa o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 115, poz. 794), Ł. T. wprowadził do obrotu 60.554 kg mleka. Stado skarżącego nie było objęte oceną użytkowości bydła i dlatego przy szacowaniu zdolności produkcyjnych przyjęto przeciętną wydajność krów w województwie, która wynosiła dla rasy HO 3.978 kg, a dla rasy RW 5.151 kg. Okoliczności podnoszone w toku postępowania przez Ł. T. w celu wykazania, że zdolności produkcyjne jego stada są większe niż ustalone przez organ to fakt posiadania nie tylko 9 krów własnych, ale dodatkowo 2 krów rasy holsztyńsko-fryzyjskiej użyczonych przez brata, karmienie stada bardzo dobrymi paszami, co wpłynęło na zwiększenie ich wydajności oraz informacja, że wydajność hodowanych przez niego krów rasy holsztyńsko-fryzyjskiej jest większa niż wydajność krów rasy czarno-białej i przeciętnie wynosi 7.000 kg, natomiast jego krów nawet 13.000 kg. WSA zauważył, iż organ uwzględnił fakt posiadania przez stronę dwóch krów na podstawie umowy użyczenia i powiększył możliwości produkcyjne o możliwe do wprowadzenia do obrotu mleko od tych krów. Fakt karmienia krów paszami o wysokiej jakości, co mogło mieć wpływ na zwiększenie wydajności stada, również został uwzględniony, co zostało uwidocznione poprzez zwiększenie ustalonych zdolności produkcyjnych o 30%. WSA podzielił stanowisko organu, co do braku podstaw do uwzględnienia podnoszonej przez Ł. T. okoliczności, że jego krowy ze względu na to, iż są rasy typowo mlecznej dają znacznie więcej mleka niż krowy rasy czarno-białej. Ponieważ krowy w stadzie nie były objęte oceną użytkowości, przy obliczaniu zdolności produkcyjnych konieczne było przyjęcie, zgodnie z przepisem art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy, przeciętnej wydajności w województwie. Oceny użytkowości krów skarżący nie uzyskał, ponieważ - co wynika z pisma Polskiej Federacji Hodowców Bydła i Producentów Mleka - ocena taka jest możliwa dla posiadacza minimum dziesięciu krów. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o nieuwzględnieniu faktu, iż krowy są rasy holsztyńsko-fryzyjskiej, a więc rasy cechującej się wydajnością od 150% do 200% wyższą niż rasa czarno-biała, WSA wskazał, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 stycznia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie księgi rejestracji bydła, świń, owiec lub kóz (Dz. U. Nr 18, poz.106) polska holsztyńsko-fryzyjska rasa czarno-biała rejestrowana jest jako HO. Prawidłowo postąpiły organy orzekające przyjmując za podstawę ustalenia możliwości produkcyjnych stada skarżącego, wydajność krów w województwie ustaloną dla rasy HO. Obliczona wielkość produkcji mleka 7.403,9 kg została pomniejszona o ilość mleka przeznaczoną na spożycie przez cielęta, na wynikający z umowy użyczenia obowiązek przekazania określonej ilości mleka użyczającemu o szacunkową ilość mleka zużytego w gospodarstwie, oraz zużytego do skarmiania zwierząt. Po uwzględnieniu tych odliczeń strona mogła wprowadzić do obrotu 34.668,1 kg mleka, a wprowadziła 60.554 kg przekraczając o 75% szacowane możliwości produkcyjne określone zgodnie z art. 12a ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Tym samym skarżący dopuścił się czynu określonego w art. 54i ust. 1 ww. ustawy, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości stanowiącej iloczyn wyrażonego w kilogramach przekroczenia i wysokości 25% opłaty obowiązującej w dniu wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. Skoro więc w sprawie przekroczenie wyniosło 25.885,9 kg, natomiast opłata wyrównawcza wynosiła 27,83 Euro za 100 kg mleka zgodnie z art. 78 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych, wyliczona kara pieniężna wynosi 1.801,1 EURO. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Ł. T. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) orzeczeniu WSA w Warszawie zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania w zakresie w istotny sposób wpływającym na wynik sprawy w szczególności: wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), polegającym na niewyjaśnieniu dokładnie stanu faktycznego w sprawy i przekroczeniu przy tym swobodnej oceny dowodów, 2. prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 12a ust. 2 i 3 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, polegającą na przyjęciu, że przy szacowaniu zdolności produkcyjnych dostawcy mleka wystarczy przyjąć jeden z czynników wymienionych w art. 12a ust. 2 ww. ustawy. W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż w sprawie możliwości produkcyjne powinny zostać ustalone na podstawie art. 12a ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Niezwykle ważna jest treść ust. 3 art. 12a ww. ustawy, zgodnie z którym określenie możliwości produkcyjnych powinno zmierzać do ich określenia w wysokości zbliżonej do rzeczywistych możliwości produkcyjnych. Z analizy tych przepisów wynika, że ustalanie możliwości produkcyjnych może być oparte na wielu czynnikach, nie tylko wskazanych w ust. 2 art. 12a. Przy szacowaniu zdolności produkcyjnej organ nie uwzględnił wyjaśnień skarżącego, że jego krowy są rasy holsztyńsko-fryzyjskiej, a więc cechującej się większą wydajnością niż rasa czarno-biała. Literatura rolnicza dotycząca produkcji mleka jednoznacznie wskazuje na to, że zdolności produkcyjne rasy holsztyńsko-fryzyjskiej są zdecydowanie większe niż przyjęte przez organ. W artykule "Rasy bydła mlecznego" zamieszczonego w Rolniczym Magazynie Elektronicznym nr 27 z września 2008 r. (http://www.cbr.edu.pl/rme-archiwum/2008/rme27) wskazano, że wydajność dla przedmiotowej rasy wynosi 5000-15.000 kg. W tym samym artykule przytoczone są dane z pozycji "Wyniki oceny wartości użytkowej bydła mlecznego za 2007 r. Parzniew 2008" wydajności krów tej rasy w Polsce w roku 2007, a więc dotyczącym zaskarżonej decyzji. Wydajność ta wynosiła 6.760 kg przy liczbie ocenianych krów 493.018. Badania przeprowadzone wskazują na dużo większą zdolność produkcyjną krów posiadanych przez skarżącego niż ta, którą przyjmuje organ. Również inne publikacje wskazują na wyższą wydajność, np. ponad 7.000 kg (http://www.hodowle.eu/170_Bydlo_rasy_holsztynskofryzyjskiej.html) i 9.552 kg (http://www.farmer.plantpress.pl/article.php?id=48). Wyjaśnienia skarżącego były więc zbieżne z powszechnie dostępnymi danymi i były również poparte oświadczeniem G. M. z PFBM w Łodzi - złożonym w postępowaniu odwoławczym, że wydajność posiadanej przez skarżącego rasy krów wynosi około 7.000 litów mleka. Organ wydając decyzję winien ustalić stan faktyczny, tj. zdolność produkcyjną w oparciu o cały materiał dowodowy, w tym również mieć na uwadze fakty powszechnie znane. W niniejszej sprawie nie uwzględnił przytoczonych przez skarżącego faktów na okoliczność zdolności produkcyjnej jego krów, nie skorzystał z danych powszechnie dostępnych. Organ również nie dokonał oceny zdolności produkcyjnej na podstawie art. 12a ust. 2 pkt 2 ustawy i nie zbadał, czy jest korzystniejsza dla skarżącego. W niniejszej sprawie nie można więc mówić, że organ wyczerpująco dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego przy ustaleniu zdolności produkcyjnej krów w gospodarstwie skarżącego. Uchybienia w tym zakresie powinien stwierdzić WSA, a ponieważ tego nie uczynił, naruszył przepisy postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 12a ust. 2 i ust. 3 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Błędnie przyjęto w uzasadnieniu wyroku, że do ustalenia zdolności produkcyjnej wystarczy oparcie się na badaniu jednej z postaw wymienionych w ust. 2 art. 12a w punktach od 1 do 3. Tymczasem przepis ten zawiera sformułowanie "w szczególności" co wyraźnie wskazuje, że mogą być uwzględniane inne czynniki przy ustalaniu możliwości produkcyjnych. Wykładni ust. 2 art. 12a należy dokonywać razem z ust. 3 tego przepisu, który stanowi, że określenie możliwości produkcyjnych powinno zmierzać do ich określenia w wysokości zbliżonej do rzeczywistych możliwości produkcyjnych. Oznacza to, że należy tak dobrać czynniki do szacowania, aby doszło do ustalenia wysokości możliwości produkcyjnych odpowiadających rzeczywistej zdolności. Dobranie tych czynników spoczywa na organie, który ustala możliwości produkcyjne. Oparcie się tylko na jednym z wymienionych w ust. 2 art. 12a czynniku nie odzwierciedla rzeczywistych możliwości produkcyjnych i stanowi naruszenie tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż zarzuty środka odwoławczego zostały sporządzone w sposób merytorycznie niepoprawny, tj. w swojej treści (określonej w petitum skargi kasacyjnej), nie obejmują sposobu naruszenia przepisów prawa, który mógłby zostać uznany za uzasadniający wyeliminowanie wyroku WSA w Warszawie z obrotu prawnego. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zarzut procesowy i materialny jest zasadny, bowiem w sprawie organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów, a nadto błędnie założył, iż przy szacowaniu zdolności produkcyjnych dostawcy mleka wystarczające jest przyjęcie jednego z czynników wymienionych w art. 12a ust. 2 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Takie przedstawienie istoty zarzucanej WSA w Warszawie wadliwości wyroku musiałoby nieodzownie pociągać za sobą uznanie jej za nieuzasadnioną. Jednakowoż strona skarżąca doprecyzowała zarzuty skargi kasacyjnej w uzasadnieniu tego środka. Przeprowadzona analiza uzasadnienia pozwala stwierdzić, iż istotą twierdzeń podnoszonych przez stronę inicjująca postępowanie przed NSA jest bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji przeciętnej ilości mleka, przypisanej każdej z krów ze stada należącego do skarżącego. Uwzględniając zatem motywy i znaczenie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09) wskazać należy, iż na podstawie analizy całokształtu uwag sformułowanych w skardze kasacyjnej (jej petitum i uzasadnieniu) możliwe jest ustalenie istoty wadliwości, której skarżący dopatrzył się w orzeczeniu WSA w Warszawie. Wskazać również należy, iż sprawa niniejsza dotyczy nałożenia na producenta rolnego sankcji administracyjnej, za przekroczenie możliwości produkcyjnych (sprzedanie większej ilości mleka niż możliwa do wyprodukowania). W tego rodzaju sprawach stawiane zarzuty (tu: wprowadzenia do obrotu mleka w ilości przekraczającej oszacowane możliwości produkcyjne) muszą znajdować pełne odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. W sprawach tego rodzaju nie ma bowiem miejsca na czynienie jakichkolwiek skrótów myślowych, uproszczeń, czy też założeń. Wskazywane uchybienie ma być w sposób nie budzący żądnych wątpliwości udowodnione, a przeciwne twierdzenia osoby obciążanej sankcją administracyjną, wszechstronnie wyjaśnione. Powyższych wymagań nie spełnia oceniany wyrok WSA w Warszawie. NSA stwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż zgodnie z art. 12a ust. 2 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych możliwości produkcyjne określa się na podstawie liczby krów mlecznych posiadanych w gospodarstwie dostawcy hurtowego oraz na podstawie (wyliczenie przykładowe): 1) dokumentów dotyczących oceny wartości użytkowej krów mlecznych, wydanych przez podmiot uprawniony do prowadzenia oceny wartości użytkowej bydła mlecznego, lub 2) bieżącej informacji w zakresie przeciętnego rocznego udoju mleka od 1 krowy w danym województwie opublikowanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Roczniku Statystycznym Rolnictwa i Obszarów Wiejskich, lub 3) bieżącej informacji w zakresie przeciętnej wydajności ocenianych krów mlecznych według ras i województw opublikowanej przez podmiot prowadzący ocenę wartości użytkowej bydła mlecznego. Zasadnie więc przyjęto możliwość określenia mleczności krów skarżącego na podstawie art. 12a ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy, czyli przy wykorzystaniu informacji o przeciętnej wydajności krów mlecznych określonej rasy w określonym województwie, którą publikuje podmiot prowadzący ocenę wartości użytkowej bydła mlecznego. Organy administracyjne, a za nimi WSA, prawidłowo również przyjęły, iż skarżący posiada krowy należące do rasy oznaczanej symbolowo jako HO i RW (jest to okoliczność w sprawie niekwestionowana). Wadliwie natomiast, a ściślej gołosłownie, przyjęto dane liczbowe o ilości kilogramów mleka, jakie w ciągu roku mogły wyprodukować krowy określonej rasy, należące do Ł. T. WSA bez wskazania stosownej podstawy przyjął, iż dla krów rasy HO i RW średnia mleczność wynosi odpowiednio 3.978 kg i 5.151 kg mleka. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił, na jakiej podstawie ocenił bądź z czego wywiódł dane przyjęte przez organ za podstawę wyliczeń. Można jedynie przypuszczać, iż powtórzył ww. ilości w ślad za organem (por. wyliczenia zawarte na k. 69-72 akt administracyjnych). Szczegółowa analiza dokumentacji sprawy oraz ogólnodostępnych danych o mleczności krów, do których odsyła zaskarżona decyzja, nie pozwala jednakże na przyjęcie takich kwot. NSA zwraca uwagę, że przyjęcie, iż podstawę mleczności krów danej rasy będzie stanowić informacja publikowana przez podmiot prowadzący ocenę wartości użytkowej bydła mlecznego (art. 12a ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych), zobowiązuje tak organy, jak i sąd administracyjny, do wzięcia pod uwagę prawidłowych informacji publikowanych przez ww. podmiot. Podmiotem tym jest przy tym Polska Federacja Hodowców Bydła i Producentów Mleka (dalej jako Federacja), która na swojej stronie internetowej (www.phfb.pl) publikuje pełne dane na temat oceny wartości użytkowej krów mlecznych. W odniesieniu do danych za rok 2007 stosowna informacja na temat mleczności poszczególnych ras bydła według województw została opublikowana w wynikach przeciętnej wydajności ocenianych krów mlecznych (dostępne pod adresem http://pfhb.pl/wyniki_2008/wyniki_1.pdf). Szczegółowa analiza mleczności zawarta jest natomiast w tabeli nr 7 na str. 6-9 ww. opracowania Federacji. Jak już wskazano, w sprawie prawidłowo zakwalifikowano krowy skarżącego jako należące do ras oznaczanych kodami literowymi HO i RW. Zgodnie więc z "księgą rejestracji bydła", której aktualny wzór określono rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 stycznia 2007 r. (powołane wyżej), do kodu literowego HO kwalifikuje się: bydło rasy holsztyńsko-fryzyjskiej odmiany czarno-białej. Zgodnie z rozporządzeniem jest to bydło pochodzenia krajowego i zagranicznego oraz czarno-biało umaszczone potomstwo pochodzące z kojarzenia pomiędzy odmianami barwnymi bydła polskiego holsztyńsko-fryzyjskiego i zagranicznego bydła fryzyjskiego, jak również z kojarzenia pomiędzy bydłem rasy polskiej holsztyńsko-fryzyjskiej i zagranicznym bydłem fryzyjskim obu odmian z bydłem rasy polskiej czerwono-białej lub z bydłem rasy polskiej czerwono-białej. Z kolei kodem RW określa się bydło rasy polskiej holsztyńsko-fryzyjskiej odmiany czerwono-białej. Jest to bydło pochodzenia krajowego i zagranicznego oraz czerwono-biało umaszczone potomstwo pochodzące z kojarzenia pomiędzy odmianami barwnymi bydła polskiego holsztyńsko-fryzyjskiego i zagranicznego bydła fryzyjskiego, jak również z kojarzenia pomiędzy bydłem rasy polskiej holsztyńsko-fryzyjskiej i zagranicznym bydłem fryzyjskim obu odmian z bydłem rasy polskiej czarno-białej lub z bydłem rasy polskiej czerwono-białej. Od bydła oznaczanego kodem HO i RW należy wyraźnie odróżnić bydło oznaczane kodem literowym ZB (rasa Polska czarno-biała) oraz ZR (rasa Polska czerwono-biała). Dysponując takimi danymi należało więc dokonać prawidłowego sprawdzenia przeciętnej wydajności ocenianych krów mlecznych według województw, zawartych w powołanym wyżej zestawieniu przygotowanym przez Federację. Analiza tego zestawienia wskazuje, iż w województwie świętokrzyskim wydajność ta kształtuje się następująco (str. 6, 8 i 9 opracowania): 1. rasa polska holsztyńsko-fryzyjska odmiana czarno-biała (kod HO) - 6.324 kg, 2. rasa polska holsztyńsko-fryzyjska odmiana czerwono-biała (kod RW) - 6.050 kg, 3. rasa polska czarno-biała (kod ZB) - 3.978 kg, 4. rasa polska czerwono-biała (kod ZR) - 5.151 kg. Dane liczbowe z punktów 3 i 4 dokładnie odpowiadają danym przyjętym przez organy i zaakceptowanym przez WSA (3.978 kg i 5.151 kg). Dane te odnoszą się jednak do krów nie tej rasy, które posiadał skarżący. Doszło więc w istocie do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (przypisania możliwości produkcyjnych bydła nie tej rasy). Za niedopuszczalne NSA uznaje przy tym, by powyższe wyjaśnienia dokonywane były na etapie postępowania kasacyjnego. Opisane wyżej działania powinny mieć miejsce na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, który nie będąc związany granicami skargi może je bez przeszkód przeprowadzić. Zaniechanie w tym zakresie powoduje, iż dokonana przez WSA w Warszawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej jest kontrolą niepełną. Badając sprawę ponownie WSA w Warszawie uwzględni powyższe uwagi i na nowo oceni okoliczności faktyczne przedstawiane przez stronę oraz organ. Uwzględniając fakt, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt administracyjnych nadsyłanych przez organ, zaś akta te, jak również wydana decyzja, odsyłają do danych przygotowanych przez Federację (w zakresie przeciętnej mleczności krów), zasadne będzie sięgnięcie przez WSA do danych zamieszczonych na wskazanej przez NSA stronie internetowej. Z uwagi na odesłanie przez organ do danych Federacji działanie takie mieści się w granicach rozpoznawania sprawy sądowoadministracyjnej, w szczególności zaś wypełniać będzie określoną w art. 3 § 1 p.p.s.a. przesłankę kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji wyjaśni również relację jaka zachodzi pomiędzy rokiem kwotowym (trwającym od kwietnia do marca), a danymi Federacji jakie powinny być przyjęte do wyliczenia mleczności krów (dane te są opracowywane w ujęciu roku kalendarzowego). Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Stosownie do stwierdzonych uchybień w sporządzeniu środka odwoławczego, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył wynagrodzenie należne pełnomocnikowi reprezentującemu skarżącego.