II SA/Łd 807/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego - oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...], znak: [...] zmieniającą decyzję tego organu w sprawie przyznania M. W. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na córkę R. W. Wskazaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...], znak: [...], zmienioną decyzją z dnia [...], znak: [...], w sprawie przyznania M. W. prawa do świadczeń rodzinnych, w części dotyczącej okresu pobierania świadczeń rodzinnych w ten sposób, że ustalił, iż dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, przyznany na R. W. przysługuje od dnia 1 listopada 2009 roku do dnia 3 stycznia 2010 roku W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że M. W. poinformowała organ o podjęciu przez nią na 1/2 etatu zatrudnienia, które nie będzie kolidowało w opiece nad dzieckiem, z uwagi na możliwość w każdej chwili kontaktu z dzieckiem w czasie wykonywanej pracy. Zdaniem organu rodzaj podjętej przez zainteresowaną aktywności zawodowej powoduje, że nie sprawuje ona osobistej opieki nad dzieckiem. Z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że zainteresowana podjęła pracę na stanowisku sekretarki w wymiarze 1/2 etatu, świadcząc pracę w siedzibie pracodawcy w godz. 8.00 - 12.00, nie mając w tym czasie kontaktu z dzieckiem, a zatem nie wykonując wobec dziecka żadnych czynności o charakterze opiekuńczym . W opinii organu pierwszej instancji powyższe okoliczności wyłączają możliwość korzystania z dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, stosownie do art.10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazany przepis wprawdzie nie zawiera bezwzględnego zakazu wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jednakże bezwzględnym warunkiem zachowania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest, aby podjęty przez osobę rodzaj aktywności zawodowej w dalszym ciągu umożliwiał sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. W. wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, cząstkowe jedynie zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie i nieprzedstawienie w zaskarżonej decyzji faktów, które legły u podstaw przyjęcia, że zainteresowana nie jest w stanie sprawować opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, a także na naruszenie art.10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego wadliwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. Zainteresowana wskazała m. innymi, że organ pierwszej instancji dopuścił się w postępowaniu naruszenia prawa materialnego, ponieważ przyjął, że dla pozbawienia matki świadczenia wystarczy by podjęła ona jakiekolwiek zatrudnienie na podstawie umowy o pracę. Zdaniem odwołującej się organ stopnia podstawowego pominął także końcową część przepisu art.10 ust.5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawężając jego zastosowanie tylko do czasu faktycznego wykonywania pracy, a nie do realnej możliwości sprawowania opieki nad dzieckiem w całym okresie urlopu wychowawczego, jak też nie uwzględnił intencji ustawodawcy towarzyszącej zmianie treści powołanego przepisu, które to zmiany miały na celu poprawę możliwości integracji na rynku pracy kobiet wychowujących dzieci, jak też poprawy ich niełatwej często sytuacji ekonomicznej. Ponadto, zdaniem zainteresowanej, wskazany przepis art.10 ust. 5 pkt 3 jest wyjątkiem od zasady udzielania pomocy matce znajdującej się w trudnej sytuacji majątkowej i życiowej, a także sankcją polegająca na odebraniu pobieranego świadczenia, zatem należy go interpretować ściśle, zatem nie jest dopuszczalna interpretacja rozszerzająca bądź zawężająca. W ocenie odwołującej się organ pierwszej instancji nie wyjaśnił ponadto wszystkich okoliczności sprawy związanych z podjętą pracą takich jak: charakter podjętej pracy, jej wymiar, sposób wykonywania, odległość miejsca pracy od miejsca zamieszkania, zaangażowanie czasowe w wykonywanie zadań, a więc okoliczności rzutujących na realną możliwość kontynuowania osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji, wyjaśniło, że z przedłożonych w rozpatrywanej sprawie dokumentów wynika, że rodzinę, w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowią: M. W., jej mąż P. W. i córka R. W. M. W. korzysta z urlopu wychowawczego na córkę, udzielonego przez pracodawcę zainteresowanej, ZUS I Oddział w W., na okres od dnia 11 lutego 2009 roku do dnia 10 lutego 2010 roku, a następnie od dnia 11 lutego 2010 roku do dnia 31 marca 2011 roku. Dalej organ odwoławczy przypomniał, że decyzją z dnia [...] przyznano zainteresowanej, w okresie od dnia 1 listopada 2009 roku do dnia 31 października 2010 roku zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na córkę R. W. uznając, że zainteresowana spełnia warunki do przyznania powyższych świadczeń. Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji zmienił własną, ostateczną decyzję, w sprawie przyznania M. W. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego ustalając, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznany na R. W. przysługuje jedynie w od dnia 1 listopada 2009 roku do dnia 3 stycznia 2010 roku, bowiem od dnia 4 stycznia 2010 roku zainteresowana podjęła pracę na 1/2 etatu. Organ drugiej instancji wskazał, że z treści umowy o pracę zawartej w dniu 4 stycznia 2010 roku, zmienionej następnie aneksami z dnia 14 stycznia 2010 roku i z dnia 15 marca 2010 roku oraz z pisma pracodawcy z dnia 29 marca 2010 roku wynika, że odwołująca się podjęła zatrudnienie w Dyrekcji [...] Parku Krajobrazowego w S. w oparciu o umowę o pracę - 20 godzin tygodniowo, na stanowisku, początkowo referenta ds. administracyjno-biurowych, a następnie na stanowisku sekretarki, na czas określony do dnia 30 czerwca 2010 roku. Praca wykonywana jest przez odwołującą się osobiście, w siedzibie pracodawcy, w godz. od 8.00 do 12.00 i jak wynika z treści powołanego pisma pracodawcy, bez możliwości zajmowania się przez zainteresowaną dzieckiem w godzinach jej pracy. Zdaniem Kolegium bezspornym jest, że M. W. podjęła zatrudnienie w okresie urlopu wychowawczego, praca podjęta przez stronę jest świadczona w siedzibie pracodawcy w godz. od 8.00 do 12.00 na stanowisku sekretarki. Wobec tego okoliczności związane z pracą, a więc jej charakter, wymiar, sposób wykonywania świadczą o braku możliwości pogodzenia pracy z opieką nad dzieckiem. Nie ulega wątpliwości, że zainteresowana wykonując stałą pracę traci codziennie na kilka godzin (cztery godziny pracy + czas na drogę do i z pracy) kontakt z dzieckiem i osobistej opieki nad nim wtedy nie sprawuje. I chociaż w rozliczeniu dobowym sprawowanej opieki mogą istnieć przerwy w kontakcie dziecka z matką ( zakupy, wizyty lekarskie, kontakty z dziadkami bądź drugim rodzicem pod nieobecność matki ), to sytuacji takich nie można porównywać z przerwami spowodowanymi zatrudnieniem. W skardze na powyższą decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M. W. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie wskazując w konkluzji, iż cel urlopu wychowawczego, czyli opieka nad dzieckiem, co do zasady, wyklucza możliwość podjęcia pracy w pełnym wymiarze, albowiem intencją urlopu wychowawczego jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, w sytuacji gdy trudno pogodzić obowiązki zawodowe z opiekuńczymi. Wobec tego pracownik, który przebywa na urlopie wychowawczym musi sam zadecydować, czy poprzestaje na otrzymywanym świadczeniu rodzinnym lub czy rezygnuje z niego podejmując dodatkową pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Na wstępie należy wskazać, iż art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992 ze zm.) przewiduje zasadę przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, zaś osoba uprawniona do świadczenia korzysta z urlopu wychowawczego w okresach wymienionych w tym przepisie. Zasadą przyznania dodatku jest więc korzystanie z urlopu wychowawczego oraz sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem. Jednocześnie w ust. 5 wskazanego przepisu ustawodawca zawarł negatywne przesłanki, których zaistnienie uniemożliwia przyznanie dodatku. Jedną z nich, wymienioną w pkt 3 jest podjęcie lub kontynuowanie przez osobę uprawnioną zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która uniemożliwia sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Nie ulega wątpliwości, że obecne brzmienie przepisu, wprowadzone art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy i innych ustaw ( Dz. U. Nr 237, poz. 1654) miało na celu aktywizację zawodową osób korzystających z urlopu wychowawczego i sprawujących osobistą opiekę nad dzieckiem. Do dnia wejścia w życie przytoczonej zmiany podjęcie każdego zatrudnienia przez osobę korzystającą z urlopu wychowawczego skutkowało bowiem utratą uprawnienia do przedmiotowego dodatku niezależnie od tego, czy uniemożliwiało sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem. Wprowadzona zmiana nie może jednak prowadzić do sugerowanej przez skarżącą takiej wykładni powołanego przepisu, która uzasadnia wniosek, że dodatek nie przysługuje tylko w przypadku podjęcia pracy szczególnego rodzaju, całkowicie wyłączającej, a nie ograniczającej kontakt z dzieckiem, czyli pracy poza miejscem zamieszkania, za granicą, pracy wielozmianowej, czy też w ponadnormatywnym wymiarze czasu pracy. Taka wykładnia art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w ocenie Sądu, nie znajduje oparcia w treści tego przepisu. Mowa w nim jest wszak o uniemożliwieniu, a nie całkowitym wyłączeniu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, przy czym tę możliwość należy odnieść do faktu, a przede wszystkim czasu wykonywania pracy, a nie do okresu urlopu wychowawczego. Przyjęcie natomiast takiej wykładni omawianego przepisu, w której uznamy, iż słowo "uniemożliwia" odnosi się do całego okresu urlopu wychowawczego, co sugerowałaby wykładnia gramatyczna pkt. 3 ust. 5, sprowadziłoby zapis ustawowy do rangi martwego przepisu. Okres urlopu wychowawczego rozumiany musi być jako ten czas, który jest przeznaczony na opiekę na dzieckiem i stanowi warunek konieczny uzyskania świadczenia, określony datą początkową i końcową. Uniemożliwienie wykonywania opieki w określonym czasie może być rozumiane jako jej ograniczenie np. w okresie dobowym, tygodniowym, bądź dłuższym co nie zmienia faktu, że w tym właśnie okresie czasu opieka nie jest wykonywana. W okresie korzystania z urlopu wychowawczego może zaistnieć sytuacja, iż rodzic podejmie pracę zarobkową, jedynie przez pewien okres urlopu, to jednak praca ta nie może w tym właśnie okresie uniemożliwiać sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Jeżeli uznalibyśmy, że praca taka nie uniemożliwia jednak sprawowania opieki osobiście, bo można ją wykonywać po pracy bądź w tych okresach czasu, gdy pozostaje się bez pracy, to dochodziłoby do wypłaty świadczenia z tytułu urlopu wychowawczego osobom faktycznie pracującym i niesprawującym opieki na dzieckiem, co w ocenie Sądu nie było intencją ustawodawcy. Posługując się terminologią zawartą w Słowniku języka polskiego pod red. M. Szymczaka organ odwoławczy przeprowadził wszechstronną analizę pojęcia "osobistej opieki" oraz "uniemożliwienia", którymi posłużył się ustawodawca w omawianym przepisie przyjmując, iż uniemożliwienie oznacza "czynienie niemożliwym, nie dającym się urzeczywistnić, osiągnąć", zaś "opieka" jest równoznaczna z "troszczeniem się, dbaniem, doglądaniem, pilnowaniem, sprawowaniem dozoru". Skoro ustawodawca posłużył się pojęciem "osobistej", czyli sprawowanej bezpośrednio przez osobę uprawnioną opieki nad dzieckiem, to utrata możliwości jej sprawowania w czasie wykonywania pracy, oznacza wyłączenie możliwości przyznania świadczenia. Negatywna przesłanka przyznania przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego zaistnieje zatem w przypadku podjęcia przez osobę wymienioną w art. 10 ust. 1 ustawy zatrudnienia, które uniemożliwia sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem w czasie pracy i w związku z zatrudnieniem. Należy tym samym podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż powołany przepis nie uzależnia utraty prawa do dodatku z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego od trwałego zaprzestania sprawowania tej opieki w związku z wykonywaniem pracy. Odmienna, sugerowana przez skarżącą wykładnia powołanego przepisu prowadziłaby do wręcz absurdalnego wniosku, iż w zasadzie podjęcie każdego zatrudnienia przez osobę korzystającą z urlopu wychowawczego, w tym także takiego, którego skutkiem jest konieczność zatrudnienia opiekunki do dziecka w godzinach pracy rodzica, nie powodowałoby utraty prawa do dodatku z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Zamiarem ustawodawcy nowelizującego powołany przepis była zaś ochrona osób podejmujących zatrudnienie, które nie niweczy celu urlopu wychowawczego, jakim jest sprawowanie bezpośredniej, osobistej opieki nad dzieckiem, także w ramach wykonywanej pracy. Form takiego zatrudnienia jest wiele, są to prace zwyczajowo wykonywane w domu, związane z określonymi czynnościami fizycznymi ( tzw. prace chałupnicze), czy też z obsługą komputera, a nawet prowadzeniem prywatnego przedszkola. Należy również podkreślić, że przedmiotowy dodatek stanowi wsparcie finansowe dla osób, które sprawują osobistą opiekę nad dzieckiem nie podejmując zatrudnienia, czy też mają możliwość jej sprawowania podczas wykonywania pracy. Czasowe ograniczenie sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, związane ze wskazanymi przez skarżącą czynnościami dnia codziennego, takimi jak robienie zakupów, wizyty lekarskie, czy też kontakt dziecka z drugim z rodziców i dziadkami pod nieobecność matki, nie ma w ocenie Sądu znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ograniczenie to, stanowiące w istocie element funkcjonowania każdej rodziny, nie jest bowiem konsekwencją podjęcia lub wykonywania pracy przez osobę korzystającą z urlopu wychowawczego, a tym samym nie wypełnia dyspozycji art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy. Zgodnie z powołanym przez skarżącą przepisem art. 186 ze znaczkiem 2 § 1 Kodeksu pracy w czasie urlopu wychowawczego pracownik ma prawo podjąć pracę zarobkową u dotychczasowego lub innego pracodawcy albo inną działalność, a także naukę lub szkolenie, jeżeli nie wyłącza to możliwości sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. W razie ustalenia, że pracownik trwale zaprzestał sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, pracodawca wzywa pracownika do stawienia się do pracy w terminie przez siebie wskazanym, nie później jednak niż w ciągu 30 dni od dnia powzięcia takiej wiadomości i nie wcześniej niż po upływie 3 dni od dnia wezwania. Utrata prawa do urlopu wychowawczego wiąże się zatem z trwałym zaprzestaniem wykonywania przez pracownika osobistej opieki nad dzieckiem. Przepis art. 10 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy zaś sytuacji przemijającej przeszkody w sprawowaniu osobistej opieki nad dzieckiem związanej z faktem wykonywania pracy i dotyczy czasu pracy. Czasowe zaprzestanie wykonywania opieki nad dzieckiem nie daje pracodawcy podstawy do odwołania pracownika z urlopu wychowawczego. Przedstawiona powyżej wykładnia art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest zatem sprzeczna z powołanym przepisem Kodeksu pracy. Z ustaleń poczynionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że skarżąca jest zatrudniona w charakterze sekretarki w wymiarze ½ etatu w Dyrekcji [...] Parku Krajobrazowego w S. Pracę wykonuje od godziny 8.00 do 12.00 i nie ma możliwości zabierania córki do miejsca zatrudnienia. Okoliczność tę potwierdza pismo pracodawcy z dnia 29.03.2010 r. W tym czasie opiekę nad dzieckiem sprawuje jej mąż. Oczywistym jest zatem, iż M. W. wykonując pracę w Dyrekcji [...] Parku Krajobrazowego nie ma możliwości sprawowania osobistej opieki nad córką, a zaistniały stan rzeczy stanowi negatywną przesłankę przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego, przewidzianego przepisem art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wbrew zarzutowi skargi organy administracji nie naruszyły zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 77§ 1 i 107 § 3 K.p.a. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały bowiem wyjaśnione, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania art. 107 § 3 K.p.a. Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną oddalił. m.o.