II SA/Sz 373/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2010r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Świnoujścia z dnia 25 października 2007r. nr XXVI/230/2007 w przedmiocie polityki parkingowej w mieście Świnoujściu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza , że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Miasta [...] w dniu [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2003 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podjęta uchwałę nr XXVI/230/2007 w sprawie polityki parkingowej w Świnoujściu. Przywołana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2007 r., Nr 126, poz. 2550. W § 1 tej uchwały zostały ustalone następujące zasady polityki parkingowej: 1. Dla wszelkich inwestycji na terenie miasta każdy inwestor zobowiązany jest zapewnić wymaganą, ze względu na funkcję i wielkość obiektu ilość miejsc postojowych, jednak nie mniej niż: a) 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie w zabudowie wielorodzinnej x 0,8; b) 2 miejsca postojowe na 1 mieszkanie w zabudowie jednorodzinnej; c) 1 miejsce postojowe na 1 pokój pensjonatowy lub hotelowy x 0,8; d) 1 miejsce postojowe na każde 40 m2 powierzchni użytkowej lokalu handlowego lub usługowego; e) 1 miejsce postojowe na każde 10 miejsc w lokalach gastronomicznych, salach konferencyjnych, klubach; f) 1 miejsce postojowe na 5 zatrudnionych. 2. Dla obszarów objętych miejscowymi planami przyjmuje się wskaźniki miejsc postojowych zgodnie z ustaleniami tych planów. 3. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, w razie braku możliwości zapewnienia 100 % wymaganej liczby miejsc postojowych na własnej działce, dopuszcza się możliwość realizacji brakujących miejsc postojowych jako ogólnodostępnych, na koszt inwestora, na lokalizacji ustalonej przez Miasto. 4. W przypadkach, o których mowa w p.3 Inwestor zobowiązany jest wykonać w granicach własnej działki minimum 80 % wymaganej liczby miejsc postojowych wyliczonych zgodnie z §1 p.1, z wyjątkiem obszarów objętych strefami ochrony konserwatorskiej Śródmieścia oraz Dzielnicy Nadmorskiej na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, gdzie dla Śródmieścia w granicach własnej działki należy wykonać minimum 30% wyliczonych miejsc postojowych, zaś dla Dzielnicy Nadmorskiej w granicach własnej działki należy wykonać minimum 50 % wyliczonych miejsc postojowych. W załączniku do uchwały zostały przedstawione proponowane tereny lokalizacji parkingów ,naziemnych: I. Parking naziemny przy ul. 11 Listopada obok kolejki UBB. Powierzchnia terenu ok. 0,65 ha, projektowana ilość miejsc postojowych ok. 150. Strefa uzdrowiskowa C. II Parking naziemny w pobliżu skrzyżowania ul. Wojska Polskiego i 11 Listopada. Projektowana ilość miejsc postojowych ok. 20. Strefa uzdrowiskowa C. Do wykonania również miejsca postojowe w formie zatok wzdłuż ul. Wojska Polskiego. III. Parking naziemny przy ul. Wojska Polskiego bezpośrednio przy granicy. Projektowana ilość miejsc postojowych ok. 20. Strefa uzdrowiskowa B. IV. Parking naziemny przy ul. Wojska Polskiego (w odległości ok. 150 m od granicy). W pierwszym etapie teren o powierzchni 0,32 ha dla ok. 75 miejsc postojowych. W drugim etapie teren o powierzchni 0,35 ha dla ok. 75 miejsc postojowych. Strefa uzdrowiskowa B. Łącznie na terenie przewiduje się parking na ok. 150 miejsc. Parking naziemny przy ul. Uzdrowiskowej za Baltic Park o powierzchni ok. 0,6 ha na ok. 130 miejsc postojowych. Strefa uzdrowiskowa C. Parking naziemny przy ul. Bałtyckiej o powierzchni ok. 0,66 ha na ok. 130 miejsc. Strefa uzdrowiskowa B. Parking istniejący do zachowania. VII. Parking naziemny przy ul. Moniuszki w rejonie stadionu (po stronie wschodniej ulicy) na 50 miejsc. Strefa uzdrowiskowa A. VIII. Parking naziemny przy ul. Uzdrowiskowej o powierzchni łącznej 1,50 ha na min. 300 (teren przy projektowanym parku wodnym). Parking naziemny przy ul. Wybrzeże Wł. IX / ul. Daszyńskiego o powierzchni ok. 0,40 ha na ok. 60 miejsc. Strefa uzdrowiskowa C. Parking naziemny przy ul. Uzdrowiskowej "przy pętli" o powierzchni ok. 0,6 ha na ok. 100 miejsc postojowych (poza strefą uzdrowiskową C). W dniu [...] Prokurator Okręgowy w [...] zaskarżył wymienioną wyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Uchwale tej zarzucił: rażące naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z późno zm.) a także art. 40 ust. 1ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. .U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 - tekst jedno ze zm.) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), polegające na: 1. uchwaleniu wyżej wskazanego aktu prawa miejscowego w przedmiocie polityki parkingowej pomimo braku przepisu prawa obowiązującego rangi ustawy, który przyznawałby kompetencje organom gminy do regulowania tego zagadnienia; 2. ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały liczby niezbędnych miejsc postojowych dla określonego rodzaju inwestycji, pomimo że liczba takich miejsc zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinna wynikać z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalenie w tymże przepisie zaskarżonej uchwały, że dopuszczalna jest budowa miejsc postojowych niezbędnych dla danej inwestycji na innej działce budowlanej wskazanej przez Prezydenta Miasta [...], podczas gdy zgodnie z § 18 cytowanego wyżej rozporządzenia działkę budowlaną należy urządzić tak, aby zapewnić na jej terenie wszystkie niezbędne miejsca postojowe. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz: U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, zaś na obszarze działania organów, które je ustanowiły - również akty prawa miejscowego. Natomiast art. 94 Konstytucji stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zgodnie z art. 7 Ustawy Zasadniczej, organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa. Generalną delegację do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy zawiera art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 - tekst jedno ze zm.) - zwanej dalej u.s.g. Przedmiotowa uchwała ma cechy aktu prawa miejscowego, bowiem zawarte w niej normy prawne nie wyczerpują się! bowiem przez jednokrotne zastosowanie. Nie mają też charakteru norm indywidualnych albowiem adresaci uchwały określeni zostali w sposób generalny. Co więcej, analiza zaskarżonej uchwały wskazuje na to, że składa się ona praktycznie tylko i wyłącznie z norm prawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które przyznają szerokiemu gronu adresatów (inwestorów) określone prawa i obowiązki, mające przez to wpływ na załatwienie indywidualnych spraw owych adresatów z zakresu administracji publicznej (wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę). Konstytucyjny system źródeł prawa zakłada, że akty prawa miejscowego muszą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji). Tę konstytucyjną zasadę powtarzają też poszczególne ustrojowe ustawy samorządowe, w tym również art. 40 ust. 1-3 u.s.g., przewidujące wymóg istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego dla stanowienia prawa miejscowego. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą stanowić prawo miejscowe tylko wówczas, wyraźny przepis ustawy je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 7 Konstytucji. Mając powyższe na uwadze Prokurator przytoczył przepisy, z których Rada Miasta [...] wywodzi legitymację prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie polityki parkingowej tj. treść art. 7 u.s.g., art. 18 u.s.g., art. 3 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2251. z późno zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej uchwały, oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późno zm.) - zwane dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem Ministra Infrastruktury. W ocenie Prokuratora żaden z przywołanych wyżej przepisów nie mógł stanowić podstawy do podjęcia przez Radę Miasta [...] zaskarżonej uchwały. Art. 7 ust. 1 u.s.g. samoistnie powołany nie stanowi normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania, przy pomocy których organ wkracza w sferę praw i obowiązków obywatela czy innego podmiotu. Przepis ten jedynie określa kategorie zadań stojących przed gminą, które zaliczono do kategorii zadań własnych. Konieczne jest zatem, zdaniem skarżącego, wskazanie szczegółowego upoważnienia wynikającego z ustawy. Takiego szczegółowego upoważnienia nie sposób się dopatrzyć się wart. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Stanowi on o wyłącznej właściwości rady gminy w zakresie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten w sposób jasny wskazuje jedynie na dwie kompetencje, które zresztą są uszczegółowione w ustawie z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) i w żaden sposób nie obejmują swym zakresem "polityki parkingowej" w rozumieniu zaskarżonej uchwały. Podobnie szczegółowego upoważnienia nie stanowi art. 3 ust. 5 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, który daje możliwość zawierania przez gminę indywidualnych porozumień z podmiotami w nim wymienionymi celem współfinansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych. Treść przywołanego § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury określa wymogi w zakresie zapewnienia miejsc postojowych, jakie stawiane są przed inwestorami. W sposób oczywisty norma ta nie może stanowić podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego - w dodatku sprzecznego z tym przepisem. Prokurator uznał, że w jego ocenie Rada Miasta [...] podejmując zaskarżony akt działała bez podstawy prawnej, istotnie naruszając art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji. Niezależnie od przedstawionych powyżej naruszeń prawa Prokurator podniósł również zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez wkroczenie w materię unormowaną przepisami wyższej rangi (§18 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury) i uchwalenie przepisów (§ 1 pkt 3, 4, 5, 6 zaskarżonej uchwały) sprzecznych z treścią tegoż § 18 ust 1 rozporządzenia. Z przytoczonej już wcześniej treści § 18 ust. 1 rozporządzenia wynika, że zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo. Natomiast Rada Miasta [...] w § 1 uchwały w punktach 3,4,5,6 przyjęła następujące regulacje: 3. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, w razie braku możliwości zapewnienia 100 % wymaganej liczby miejsc postojowych na własnej działce, dopuszcza się, możliwość realizacji brakujących miejsc postojowych jako ogólnodostępnych na koszt inwestora, na lokalizacji ustalonej przez Miasto. 4. W przypadkach, o których mowa w p.3 Inwestor zobowiązany jest wykonać w granicach własnej działki minimum 80 % wymaganej liczby miejsc postojowych wyliczonych zgodnie z § 1 p.1, z wyjątkiem obszarów objętych strefami ochrony konserwatorskiej Śródmieścia oraz Dzielnicy Nadmorskiej na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, gdzie dla Śródmieścia w granicach własnej działki należy wykonać minimum 30 % wyliczonych miejsc postojowych zaś dla Dzielnicy Nadmorskiej w granicach własnej działki należy wykonać minimum 50 % wyliczonych miejsc postojowych. 5. Miejsca postojowe, o których mowa w p. 3 zostaną zrealizowane przez miasto w ciągu trzech lat od dnia zawarcia umowy cywilno - prawnej inwestora z Miastem w sprawie realizacji brakujących miejsc postojowych na terenach określonych orientacyjnie w załączniku do niniejszej uchwały oraz w granicach pasów drogowych. 6. Każdy inwestor przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę jest zobowiązany do zawarcia umowy cywilno - prawnej z Miastem w sprawie realizacji brakujących miejsc postojowych. Umowa określi warunki realizacji i finansowania tych miejsc, w tym m.in. wielkość udziału inwestora w kosztach oraz termin wpłaty na konto Miasta kwoty wynikającej z udziału. W ocenie Prokuratora doszło do nieprawnej normalizacji przez Radę Miasta [...] materii, uregulowanej w powszechnie obowiązującym akcie prawnym wyższej rangi. Nadto regulacja prawna zaproponowana przez Radę Miasta jest sprzeczna z przepisami wymienionego aktu prawnego. Analiza kwestionowanych zapisów uchwały wskazuje na to, iż rada założyła, że § 18 rozporządzenia dopuszcza możliwość urządzenia miejsc postojowych poza terenem działki, na której będzie realizowana inwestycja bądź na wskazanych parkingach, bądź w granicach pasów drogowych, przy czym zaskarżona uchwała pozwala zlokalizowanie miejsca postojowe niezbędnego do korzystania z określonej inwestycji w bliżej nieokreślonej odległości od niej. Zdaniem skarżącego celem wprowadzenia do systemu prawnego § 18 ust. 1 rozporządzenia jest doprowadzenie do tego by nowa inwestycja budowlana w zakresie zapewnienia miejsc postojowych nie obciążała mieszkańców danej miejscowości czy też osób przebywających przejściowo na danym terenie. Zatem obowiązkiem inwestora jest poniesienie ciężarów związanych z zapewnieniem miejsc parkingowych dla przyszłych użytkowników obiektu, przy czym pod pojęciem ciężarów nie należy rozumieć tylko i wyłącznie kwestii finansowych, ale również - jeżeli nie przede wszystkim - lokalizację miejsc postojowych w obrębie planowanej inwestycji. W przeciwnym wypadku to społeczność lokalna - mieszkańcy okolicznych budynków, a także osoby choćby przejściowo z nich korzystające będą ponosić negatywne konsekwencje wznoszenia nowych budynków. O tym, iż miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być zrealizowana wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r., II OSK 1498/06, opubl. LEX nr 425369.r Zdaniem Prokuratora zaproponowane przez Radę Miasta [...] rozwiązanie prawne umożliwiające inwestorom uzyskanie pozwolenia na budowę wbrew § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ma na celu realizację potrzeb i interesów inwestorów i w tym znaczeniu jest przejawem wyjścia naprzeciw potrzebom danej grupy obywateli (notabene niekoniecznie członków społeczności samorządowej). Abstrahując od sprzeczności owej regulacji z powołanym przepisem aktu prawnego postawionego wyżej w hierarchii źródeł prawa, skarżący zwrócił uwagę, że nie sposób pominąć negatywnych konsekwencji związanych z ograniczeniem możliwości parkowania w okolicy danej inwestycji dla mieszkańców [...], których potrzeby w tym zakresie wydają się być mniej istotne dla organu stanowiącego prawo miejscowe. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Rada Miasta wskazała, że zasadniczym dla oceny aktywności prawotwórczych jednostek samorządu terytorialnego jest to, czy wprowadzona regulacja prawna dotyczy przypisanych im zadań. Zdaniem organu, ustawodawca nieprzypadkowo do ustawy ustrojowej gmin ustawę z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym wprowadził domniemanie kompetencji gminy (art. 6 ust. 2), i domniemanie kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 1). W ocenie organu jest to działanie celowe, gdyż występują sytuacje, które nie są normowane przepisami bo się do tego nie nadają bądź, że są i będą takie, których jeszcze nie normowano. Rozwiązania obejmujące problematykę zabezpieczenia miejsc parkingowych w mieście, należą do elementów ładu przestrzennego, przez który zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno estetyczne. W celu uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym wymagań urbanistyki i architektury, ochrony interesu i porządku publicznego, utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, utrzymania walorów uzdrowiskowych, a także właściwego zarządzania ruchem na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, podjęto uchwałę w sprawie polityki parkingowej w mieście [...]. Uchwała ta normuje: - wskaźniki miejsc postojowych dla danych zamierzeń inwestycyjnych, - ustala zasady przejęcia przez organy gminy obowiązku zapewnienia miejsc postojowych w zastępstwie innych podmiotów,. - zawiera wskazania terenów pod lokalizację parkingów naziemnych i wielopoziomowych. Unieważnienie z końcem roku [...] miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed rokiem [...], spowodowało likwidację zasad, normatywów na terenach objętych tymi planami. Pomimo, że miasto [...] posiada obecnie ok. [...] % pokrycia planami zagospodarowania przestrzennego, ujmującymi wskaźniki miejsc postojowych i zasady ich realizacji, to dla pozostałych obszarów, w których zabudowa realizowana jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wystąpiła potrzeba sprecyzowania zasad i normatywów dla kwestii parkingowych. Powyższa problematyka jest nieodłącznym elementem ładu przestrzennego i dlatego została objęta uchwałą Rady Miasta. Podejmując uchwałę Rada miała świadomość, że normy zadaniowe wymieniane w art. 7 nie są normami kompetencyjnymi wprost. Stąd ich wymienienie w drugiej kolejności. Nie oznacza to zbędności przywołania tych przepisów. Drogi i organizacja ruchu to także parkingi we wszystkich znaczeniach i sytuacjach faktycznych oraz prawnych. Sytuowanie na pierwszej pozycji w podstawie prawnej przepisu zawartego wart. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, w ocenie organu jest prawidłowe. O limitach miejsc parkingowych rozstrzyga się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które są uchwałami o statusie aktów prawa miejscowego. Wprowadzony do obiegu prawnego akt prawa miejscowego nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale normuje zagadnienie z zakresu planowania przestrzennego, co jest kompetencją rady gminy. O przynależeniu spraw parkingowych do sfery ładu przestrzennego decydują przepisy regulujące te obowiązki gminy. Wynika to z § 4, pkt 9 lit.c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). W ocenie Rady, kwestionowanie uprawnień normodawczych rady gminy do stanowienia o zagadnieniach ładu przestrzennego, w zakresie prawem przewidzianym, nie zasługuje na uznanie. Przywołanie art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu transportu lądowego, ma w ocenie organu pełne uzasadnienie. Stanowi rozwiązanie problemu budowy miejsc parkingowych przez inwestora, który nie ma na swojej działce na to miejsca, np. gdy dokonuje zabudowy lub odbudowy w ścisłej szeregowej lokalizacji według wymogów wynikających z przepisów o ochronie zabytków. Gdy istnieje wybór między dwoma możliwościami, z których jedną jest budowa miejsc parkingowych poza zagospodarowywaną działką drugą - zwolnienie z obowiązku ich wykonania. Wskazanie inwestorowi miejsca realizacji jego obowiązku w pasie drogowym uzasadnia przywołanie w podstawie prawnej w/w przepisu. To pozwala na zastosowanie formy cywilno-prawnej w konstruowaniu powstającego stosunku prawnego. Wywiera on skutki prawne w różnych działach prawa, co rodzi konieczność usunięcia wszelkich wątpliwości, co do rodzaju dokonywanej czynności. Umowa jest prawną formą działania administracji, nie powinno to rodzić zastrzeżeń, co do jej stosowania. Co do zarzutu drugiego, że minimalną ilość miejsc parkingowych, które powinien wybudować inwestor ma wynikać z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie znajduje zdaniem Rady uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Obowiązek urządzenia miejsc postojowych w związku z zagospodarowaniem działki budowlanej wynika z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis mówiący o tym stanowi, iż zagospodarowując działkę należy zapewnić ich wymaganą ilość zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Przepis ten, ze względu na swoją niejednoznaczność, jest różnie interpretowany przez organy architektoniczno-budowlane w kraju. Trudno było wypracować jednolity sposób postępowania. Kryteria (i wynikające stąd ilości miejsc parkingowych), którymi kierują się urzędy w zestawieniu z poglądami' inwestorów i projektantów reprezentujących ich interesy, są rozbieżne. W skrajnych przypadkach wywodzono, że inwestor nie powinien budować miejsc parkingowych w ogóle. Zdaniem organu w orzecznictwie administracyjnym jest rozbieżność czy w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy istnieje możliwość określenia minimalnej liczby miejsc parkingowych (wyrok NSA z 14 listopada 2007 sygn. art. II OSK 1498/06 i wyrok NSA z 9 lipca 2009 r. sygn. art. II OSK 1429/08). Organ powołując się na drugi z w/w wyroków przyjął, że skoro brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych, a jednoczenie w warunkach technicznych mówi się, iż zagospodarowując działkę należy zapewnić ich wymaganą ilość zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, konieczne było uregulowanie uchwalą Rady Miasta normatywu dla miejsc parkingowych, obowiązującego w mieście [...]. Normatyw zastosowany w uchwale został przyjęty analogicznie jak w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na terenie miasta [...]. Przyjęcie racjonalnego, prowadzącego do poprawy komunikacji na terenie gminy, normatywu spowodowało, że decyzje o warunkach zabudowy miały podstawę do określania wymaganej ilości miejsc parkingowych w sposób konsekwentny i jednakowy dla wszystkich inwestorów. Odnosząc się do zarzutu trzeciego organ wskazał, że dopuszczenie budowy miejsc parkingowych poza działką zabudowywaną było wyjściem naprzeciw inwestorom, którzy z przyczyn od nich niezależnych nie mogą wybudować potrzebnych dla ich obiektów miejsc parkingowych na działce zagospodarowywanej. Warunki techniczne mówią o konieczności zapewnienia wymaganej ilości miejsc zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Przyjęty normatyw w uchwale Rady Miasta określił ilość miejsc postojowych, które generuje dane przedsięwzięcie inwestycyjne. W mieście [...] część terenów pod zabudowę jest położona w różnych strefach ochrony prawnej, co wiąże się z ograniczeniami dotyczącymi możliwości realizacji miejsc postojowych. Do takich terenów należą: 1. obszary projektowane pod zwarta zabudowę mieszkalno – usługową w śródmiejskiej strefie, której układ objęty jest ochroną konserwatorską. Występują w niej kwartały ulic z obrzeżnymi działkami budowlanymi, których wielkość i poziom wody gruntowej wynikający z wyspiarskiego położenia [...], uniemożliwiają wykonanie miejsc postojowych, zarówno na terenie jak i w parkingach podziemnych. 2. obszary projektowane pod zabudowę ochrony uzdrowiskowej, obejmującej w [...], w strefie [...] ha (będące w znacznej części w strefie ochrony konserwatorskiej), gdzie obowiązująca ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych wart. 38 ust. 1. pkt 1) ppkt i) zabrania wykonania lokalizacji parkingów w liczbie miejsc postojowych większej niż 10 % miejsc w obiektach sanatoryjnych. W tych obszarach powstające obiekty generują znacznie więcej miejsc postojowych niż realna - wynikająca z obowiązującego prawa dla uzdrowiska czy warunków konserwatorskich oraz geologicznych - możliwość ich usytuowania na własnej działce. Dobitnym tego przykładem jest sytuacja w [...] związana z rozwojem w niej bazy noclegowej dla uzdrowiska [...] Żeby mógł on (rozwój) wystąpić -wobec ograniczeń ustawowych, wymaga zabezpieczenia parkingów poza strefą [...] uzdrowiska i tym samym przejęcia przez gminę zapewnienia miejsc postojowych w zastępstwie innych podmiotów. Uchwała Rady Miasta daje podstawę do ustalenia wymaganej ilości miejsc parkingowych na działce budowlanej z uwzględnieniem występujących ograniczeń, zaś wykonanie pozostałej części wynikającej z normatywu umożliwia jako te, które są do przejęcia przez organy samorządu gminy w zastępstwie podmiotów realizujących przedsięwzięcia inwestycyjne. Regulacje prawne wprowadzone skarżoną uchwałą stały się konieczne z uwagi na słuszny interes inwestorów jak i gminy. Ich treść wynika ze specyfiki gminy uwarunkowanej położeniem i warunkami terenowymi oraz przepisów obowiązującego prawa. Gmina mogła przyjąć postawę bierną, co by było zgodne z zachowaniem postulowanym przez skarżącego. Postawa taka wymuszałaby sytuowanie parkingów (miejsc parkingowych), w np. parterach budynków. Zamiast lokali usługowych, na poziomie najbardziej dla nich korzystnym, byłyby. parkingi. Nie chcą tego ani inwestorzy, ani władze miasta. Sytuowanie miejsc parkingowych poza działkami zagospodarowywanymi, ale w ich pobliżu, np. w postaci parkingów wielopoziomowych, stanowiących samodzielne obiekty budowlane jest rozwiązaniem, które powinno satysfakcjonować inwestorów jak i podmioty odpowiedzialne za ład przestrzenny w gminie. Próba rozwiązania tego problemu w ten sposób nie powinna stanowić o braku legalności przyjętych rozwiązań. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1. § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Świnoujścia Nr XXVI/230/2007 z dnia 25 października 2007 r. w sprawie polityki parkingowej w mieście Świnoujściu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona uchwała ma charakter prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które przyznają szerokiemu gronu adresatów (inwestorów) określone prawa i obowiązki, mające przez to wpływ na załatwienie indywidualnych spraw owych adresatów z zakresu administracji publicznej (wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę). W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczanie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie sformułowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego przez organ kompetentny do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Świnoujścia została podjęta w oparciu o art. 18 ust 2 pkt 5 w związku z art. 7 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005 r., Nr 267, poz. 2251; zm. z 2007 r., Nr 23, poz. 136) oraz § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690; ze zm. z 2003 L, Nr 33, poz. 1156). W myśl art. 7 ust 1 pkt 1 i 2 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, (...). Natomiast zgodnie z art. 18 ust 2 pkt 5 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i 'kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy (miasta) ma status prawny organu stanowiącego i kontrolnego. Zadania własne (art. 7) realizuje zgodnie z zasadą domniemania kompetencji. Jako organ stanowiący rada gminy jest organem uchwałodawczym i kontrolnym. Art. 18 ust 2 u.s.g. formułuje katalog najważniejszych i wyłącznych uprawnień rady gminy, tzn. takich kompetencji, które expressis verbis zostały przyznane tylko i wyłącznie radzie gminny. Art. 7 ust 1 i 2 ustawy nie stanowi normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania za pomocą, których będzie wkraczał w sferę praw obowiązków obywatela lub innego podmiotu nienależącego do systemu organizacyjnego samorządu terytorialnego. Przepis ten określa jedynie zadania gminny, które zaliczono do kategorii zadań własnych, lecz ich urzeczywistnienie wymaga regulacji ustawowej. Takiego szczegółowego upoważnienia nie sposób dopatrzyć się wart. 18 ust 2 pkt 5 ustawy. Jak już wcześniej Sąd zaznaczył, powyższy przepis wskazuje jedynie kompetencje dla rady gminny w zakresie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) kształtowanie prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminny, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminny. Zaś zgodnie z art. 18 ust 2 pkt 5 u.s.g. należy to do wyłącznej właściwości rady gminy. Nie stanowi też szczegółowego upoważnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały, treść art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2251, z późno zm.) - w brzmieniu obowiązujących w dacie wydanie kwestionowanej uchwały: budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona dróg publicznych mogą być realizowane przy udziale środków rzeczowych i pieniężnych świadczonych przez osoby fizyczne i osoby prawne, krajowe i zagraniczne oraz jednostki organizacyjną nieposiadające osobowości prawnej, ani §18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 z późno zm.) - zwane dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem Ministra Infrastruktury zgodnie z którym: 1. zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. 2. liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Treść przywołanego §18 rozporządzenia określa wymogi w zakresie zapewnienia miejsc parkingowych, jakie stawiane są przed inwestorami i nie może stanowiąc podstawy do wydanie aktu prawa miejscowego. Należy, zatem uznać, że Rada Miasta [...] podejmując zaskarżony akt działała bez podstawy prawnej, istotnie naruszając art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji. Niezależnie od przedstawionych powyżej naruszeń prawa należało podnieść również zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez wkroczenie w materię unormowaną przepisami wyższej rangi (§ 18 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury) i uchwalenie przepisów (§ 1 pkt 3, 4, 5, 6 zaskarżonej uchwały) sprzecznych z treścią tegoż § 18 ust 1 rozporządzenia. Z przytoczonej już wcześniej treści § 18 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący (§ 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. W sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy, bowiem w takiej sytuacji liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka jest dopuszczalna tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia w tym zakresie jednak brak. Zauważyć należy również, iż żaden przepis obowiązującego prawa (rangi ustawy) nie dał organom gminy kompetencji do dowolnego, własnego ustalania w ramach przepisów prawa miejscowego treści przepisów definiujących, które to pojęcia definiuje ustawa (por. teza 2 z wyroku NSA z 16.03.2001 L, sygn. akt IV SA 385/99; LEX nr 53377). Zatem niewątpliwie doszło do nieprawnej normalizacji przez Rade Miasta [...] treści uregulowanej w powszechnie obowiązującym akcie prawnym wyższej rangi. Analiza kwestionowanych zapisów uchwały wskazuje na to, iż rada założyła, że § 18 rozporządzenia dopuszcza możliwość urządzenia miejsc postojowych poza terenem działki, na której będzie realizowana inwestycja bądź na wskazanych parkingach, bądź w granicach pasów drogowych, przy czym zaskarżona uchwała pozwala na zlokalizowanie miejsca postojowego niezbędnego do korzystania z określonej inwestycji w bliżej nieokreślonej odległości od niej. Zdaniem Sądu, to obowiązkiem inwestora jest zaprojektowanie i urządzenie na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja miejsc parkingowych (takie stanowisko prezentował też NSA w wyroku z 14 listopada 2007 r. II OSK 1498/06). Wobec powyższego należy uznać, że zaproponowane przez Radę Miasta [...] rozwiązanie zawarte w zaskarżonej uchwale umożliwiające inwestorom realizowanie obowiązków wynikających na terenie nie objętym decyzja o pozwoleniu na budowę, miałoby cechy ominięcia wymogu określonego w § 18 ust 1 powołanego rozporządzenia. W tym stanie rzeczy na podstawie art.147 § 1 P.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 oparto o przepis art. 152 tej ustawy.