III SA/Gd 363/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie WSA Alina Dominiak (spr.), WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 21 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia 21 maja 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia 20 kwietnia 2010 r. , o odmowie przyznania J. M. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2007 – 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. M., będący emerytem od dnia 6 stycznia 2004 r., do 2005 r. włącznie otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Zwrócił się także o naliczenie i wypłatę takiego równoważnika za lata 2007-2010. Jednak uprawnienie do równoważnika osób pobierających emeryturę lub rentę policyjną wynikało wyłącznie z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Praktyka wypłacania tej grupie osób równoważnika wynikała z rozszerzającej interpretacji art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, uprawniającego policjantów do tego równoważnika i art. 2,art. 29 i 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) . Tylko ustawy mogą być źródłem uprawnień i obowiązków obywateli , dlatego usunięto z w/w rozporządzenia przepis będący podstawą przyznania tej grupie osób omawianego równoważnika. Z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że prawo do przedmiotowego równoważnika przysługuje jedynie policjantowi, a nie emerytowi czy renciście policyjnemu. Także przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji ( ...) nie pozwalają traktować emerytów i rencistów policyjnych w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 stwierdził, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz że ustawa o Policji określa literalnie, że prawo do tego równoważnika przysługuje jedynie funkcjonariuszom w służbie czynnej. Organ wyjaśnił, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej na podstawie wówczas obowiązujących przepisów jest powstanie skutku prawnego , którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji. Skoro zatem emeryt ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to wniosek powinien być rozpoznany na drodze administracyjnej . Złożenie przez J. M. oświadczeń mieszkaniowych do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości pociągało za sobą konieczność ich rozpatrzenia, jednak w związku ze zmianami w przepisach brak jest podstaw prawnych umożliwiających wypłatę przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł J. M., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji z uwagi na to, że dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wskazał, że podstawą złożonego przez niego wniosku była decyzja nr [...] wydana w dniu 13 maja 2003 r. przez Komendanta Miejskiego, którą to decyzją jako emeryt policyjny nabył prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z jej treści wynikało, że nabył prawo do równoważnika, a jedynie wypłata i wysokość uzależniona była od składania corocznego oświadczenia majątkowego. Z dniem 1 stycznia 2006 r. utracił moc prawną przepis, na mocy którego skarżący nabył uprawnienie do otrzymania równoważnika, nie oznacza to jednak, że utracił wcześniej nabyte prawo. Nowa regulacja nie zawiera bowiem postanowień co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej życie. Zatem decyzja , którą nabył prawo jest wiążąca, mimo iż przestała istnieć podstawa prawna wydanej decyzji. Skarżący przywołał treść wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt OSK 953/07 . Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo organ wskazał, że ochrona praw nabytych wynikająca z art. 2 Konstytucji RP może dotyczyć tylko tych praw, których źródło można wywieść z nabycia prawa ukształtowanego zgodnie z konstytucyjnym porządkiem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niesporne w sprawie było, że skarżący J. M. jest emerytem policyjnym od dnia 6 stycznia 2004 r. W dniu 13 maja 2004 r., po rozpatrzeniu jego oświadczenia mieszkaniowego z dnia 4 maja 2004 r. przyznano mu równoważnik za remont zajmowanego lokalu z zaznaczeniem, że wypłata i wysokość równoważnika ustalona zostanie każdorazowo na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. W podstawie prawnej przywołano art. 91 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 2 , § 8 i 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przepis art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz.277 ze zm. ) stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzono natomiast z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz. 919 ) , który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego (...).. Przepis ten został uchylony przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) - z dniem 1 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 ( OTK-A 2008/8/141) wskazał, że przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Analogiczny wniosek należy wysnuć co do przyznania emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Skarżący złożył oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za lata 2007- 2010, ubiegając się o przyznanie równoważnika pieniężnego za w/w okres (oświadczenia mieszkaniowe ). Ustalenie uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego ( oraz do liczby norm zaludnienia) dokonywało się wcześniej ( przed zmianą treści rozporządzenia) , i dokonuje obecnie - wg stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego, na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. W ocenie Sądu organ każdorazowo, otrzymując oświadczenie mieszkaniowe ma obowiązek rozstrzygnąć , czy są podstawy do pozytywnego rozpatrzenia takiego wniosku, nawet jeżeli wcześniej wydał pozytywną decyzję w takim przedmiocie. Zauważyć należy, że uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu spowodowało nie tylko to, że nie ma przepisu ( jakiejkolwiek rangi) , z którego wynikałoby uprawnienie emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, ale też to, że gdyby nawet uznać istnienie takiego uprawnienia, byłoby ono niemożliwe do zrealizowania. Nie istnieją bowiem przepisy, pozwalające na ustalenie wysokości przedmiotowego równoważnika, który należałoby wypłacić w danym roku kalendarzowym emerytowi policyjnemu- nie obowiązują wobec takiego równoważnika zasady określone przepisami w/w rozporządzenia ( ani przepisami innego aktu prawnego). Konieczne jest wyjaśnienie, że organ orzekający w sprawie nie miał podstaw do stosowania przepisów obowiązujących przed dokonaniem zmiany przywołanego wyżej rozporządzenia, gdyż zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, obowiązany jest rozpoznawać sprawę w oparciu o stan prawny istniejący w dniu orzekania. Tak więc organ, po otrzymaniu wniosku skarżącego , obowiązany był do jego rozpatrzenia. Skoro nie było podstaw do jego uwzględnienia i wypłaty równoważnika czynnością materialno- techniczną ( choćby z powodu braku możliwości stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r., także w kwestii ustalenia wysokości równoważnika i do weryfikacji innego rodzaju danych zawartych w oświadczeniu), zasadnie organ uznał, że wniosek skarżącego nie powinien być uwzględniony. Odmowa uwzględnienia żądania strony jest rozstrzygnięciem władczym, które powinno przybrać postać decyzji administracyjnej. W tej sytuacji organy zasadnie uznały, że nie uwzględniając wniosku strony powinny uczynić to decyzją i odmówić przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007- 2010 r. Z uwagi na powyższe zarzut skargi, iż decyzje organów obu instancji są nieważne, bowiem dotyczą sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną jest w tej sytuacji, w ocenie Sądu, niezasadny. Na marginesie wskazać należy, że wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. , sygn. akt OSK 953/07 , przywołany w skardze , dotyczył innej , niż w niniejszej sprawie sytuacji faktycznej – kontrolowana była legalność decyzji organów o wygaśnięciu decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości. Podkreślenia też wymaga, że NSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. , sygn. akt I OSK 415/10 ( publ. NSA- Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach) zajął inne stanowisko, niż w przytoczonym w skardze orzeczeniu. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.