I OSK 415/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1202/09 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1202/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2006 r. wygaszającej z dniem [...] grudnia 2005 r. decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. J. J. jest emerytem policyjnym, który na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] kwietnia 2005 r. otrzymał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego płatny corocznie na podstawie składanego oświadczenia mieszkalnego. Uprawnienie do otrzymania przedmiotowego równoważnika wynikało z §8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), jednakże z dniem 1 stycznia 2006 r. powołany przepis §8 został uchylony, dlatego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Komendant Miejski Policji w S. wygasił swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. na podstawie art. 162 §1 pkt 1 kpa z dniem [...] grudnia 2005 r. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. J. J. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2006 r., ale decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. i decyzję tę utrzymał w mocy Komendant Główny Policji wskazując m.in., że w związku z uchyleniem §8 i §9 rozporządzenia MSWiA, z dniem 1 stycznia 2006 r. emeryci i renciści policyjni utracili uprawnienia do równoważnika pieniężnego, dlatego w odniesieniu do tej grupy osób zaszła konieczność orzekania o utracie prawa do otrzymywania tego świadczenia w trybie art. 162 §1 pkt 1 kpa. Wprowadzona nowelizacja stanu prawnego uniemożliwia wykonanie decyzji o przyznaniu skarżącemu uprawnień do równoważnika pieniężnego, a pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. wskazując, iż decyzja - którą wygaszone zostało prawo skarżącego do równoważnika - nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Wobec bowiem uchylenia §8 na mocy którego przyznany został skarżącemu równoważnik, w interesie społecznym w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do równoważnika. Działanie organu, które polegałoby na realizacji świadczenia, którego przepisy prawa już nie przewidują, nie mogłoby być uznane za działanie na podstawie obowiązującego prawa i godziłoby w zasadę praworządności określoną w art. 6 kpa. Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) w ogóle nie przewidywała uprawnienia emerytów do równoważnika za remont lokalu, i zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 uprawnień do takiego równoważnika nie można domniemywać. Skoro zatem uchylono przepis §8 rozporządzenia wykonawczego, który stanowił podstawę przyznania prawa do równoważnika, a akt rangi ustawy w ogóle nie przewidywał uprawnienia emerytów do równoważnika, to trafnie organ uznał, że decyzja o jego przyznaniu winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zastosowanie zaś formy przewidzianej w art. 162 kpa, zamiast art. 156 kpa, uznać należy za dopuszczalną w oparciu o przesłankę istotnego interesu, o której mowa w art. 162 kpa. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1202/09 wniósł J. J. zarzucając naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - bezzasadne pominięcie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek dokonania błędnej wykładni art. 162 §1 pkt 1 kpa i przyjęcie, że samo uchylenie podstawy prawnej wydanej wcześniej decyzji powoduje jej wygaśnięcie, i w interesie społecznym, w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym, było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do równoważnika, - bezzasadną odmowę zastosowania art. 156 §1 pkt 2 kpa, - niewłaściwe zastosowanie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - naruszenie art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię i sporządzenie uzasadnienia wyroku o treści nie odpowiadającej prawem przypisanym wymogom. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in. na wadliwą wykładnię art. 162 §1 pkt 1 kpa dokonaną przez Sąd, pomijającą że gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, uznanie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, gdyż należy dodatkowo wykazać w decyzji wygaszającej, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych wcześniej decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje obowiązywać podstawa prawna do wydawania takich decyzji w przyszłości, natomiast nie powoduje wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w przeszłości, opartych na obowiązującej wówczas podstawie prawnej. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na jej podstawie. Uregulowanie to ma charakter odesłania do przepisów szczególnych. Gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, uznanie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, gdyż należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Uszło uwadze Sądu, że w decyzji wygaszającej skarżącemu uprawnienie nie wskazano interesu społecznego lub interesu strony, jako dodatkowej przesłanki wymienionej w art. 162 kpa, uzasadniającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Organ zastosował zatem art. 162 §1 pkt 1 kpa z pominięciem jego istoty, tj. głównego elementu stanowiącego o możliwości wygaszania danej decyzji. Instytucja przewidziana w omawianym przepisie jest normą szczególną, dlatego dla prawidłowego jej stosowania bezwzględnie muszą istnieć ściśle określone w niej przesłanki, skutkujące jej zastosowaniem. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przeciwnym wypadku Sąd pierwszej instancji uchyliłby zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Policji w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Powoływanie się przez Komendanta Głównego Policji dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na interes społeczny, przemawiający za wygaszeniem decyzji przyznającej uprawnienie, wobec braku wcześniejszego powołania na ten interes w uzasadnieniu decyzji wygaszającej, jako dodatkową przesłankę, przy jednoczesnym i oczywistym braku konkretnego przepisu prawa nakazującego wygaszenie wcześniej nabytego prawa, jest chybione. Decyzja przyznająca skarżącemu świadczenie zasadzała się w konkretnym, obowiązującym w chwili jej wydania przepisie wykonawczym, zaś w administracyjnym postępowaniu nadzorczym, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym, kontrolującym to administracyjne postępowanie, przedmiotem jest samo postępowanie nadzorcze, oceniane pod kątem jego prawidłowości procesowej i pod kątem zasad art. 156 kpa dotyczących zastosowania przez organ przewidzianej w art. 162 §1 pkt 1 kpa instytucji. Analiza uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że jest ono całkowicie arbitralne, bowiem ogranicza się do ogólnikowych stwierdzeń oraz poparcia stanowiska i ocen skarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji. Sąd pierwszej instancji nawet nie podjął próby wyjaśnienia przyczyn odmiennej wykładni art. 162 §1 pkt 1 kpa, aniżeli przedstawiona w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I OSK 953/07 (ONSAiWSA 2009/4/77), co wprost dowodzi o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w przeciwnym wypadku Sąd pierwszej instancji dokonałby analizy art. 162 §1 pkt 1 kpa w zakresie rozbieżności między wykładnią, zaprezentowaną w skarżonym wyroku, a ugruntowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W piśmie procesowym z dnia 23 sierpnia 2010 r. skarżący powołał się na odmienną praktykę orzeczniczą Komendanta Głównego Policji, który decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] marca 2006 r. wygaszającej – na podstawie art. 162 §1 pkt 1 kpa - decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, argumentując takie rozstrzygnięcie m.in. poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja wydana w ramach postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 156 i nast. kpa o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 162 §1 pkt 1 kpa. Sąd pierwszej instancji zobowiązany był zatem do oceny, czy organy administracji - odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 162 §1 pkt 1 kpa – zasadnie przyjęły brak zaistnienia przesłanek nieważności tej decyzji, a w szczególności brak zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia art. 162 §1 pkt 1 kpa. Decyzją Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] kwietnia 2005 r. przyznano skarżącemu – jako policyjnemu emerytowi - równoważnik za remont lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 2002 r. ze wskazaniem na jego coroczną wypłatę. Równoważnik ten nie był jednak uprawnieniem ustawowym, co jednoznacznie potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 (OTK-A z 2008 r. Nr 8, poz. 141) wskazując, iż §1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633) jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) oraz jest zgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołanym przepisem §1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. uchylono bowiem §8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918), których stanowił, iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Z tej właśnie podstawy prawnej, skarżącemu kasacyjnie w niniejszej sprawie przyznano równoważnik pieniężny od 2002 r. Tymczasem, w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że: "Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. (...) Krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi materię uregulowaną w ustawie. Zagadnienie to nie zostało przekazane do unormowania w drodze rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny zwracał na to uwagę w (...) wyroku z 29 listopada 2004 r. sygn. K 7/04, stwierdzając, że "zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w samej ustawie". (...) W świetle wcześniejszych ustaleń (...) przepis [art. 29 ust. 1 ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji] nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie §8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji)." Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę Trybunału Konstytucyjnego, dlatego uchylenie §8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. z dniem 1 stycznia 2006 r. należy uznać za odpadnięcie formalnej podstawy prawnej do dalszego wypłacania skarżącemu kasacyjnie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, po upływie 2005 r., skoro źródłem przyznania tego równoważnika nie było uprawnienie materialnoprawne sformułowane w ustawie, lecz jedynie formalna podstawa zawarta w §8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., na której oparto decyzję administracyjną o przyznaniu skarżącemu kasacyjnie od 2002 r. równoważnika pieniężnego. Z powyższych względów nie można podzielić zarzutów kasacyjnych, jakoby decyzja o wygaśnięciu decyzji przyznającej równoważnik pieniężny odebrała skarżącemu prawo słusznie nabyte, skoro prawo te nie zostało przyznane przez ustawodawcę. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem ocenił brak podstaw do przypisania zaskarżonym decyzjom nadzorczym naruszenia art. 156 §1 pkt 2 kpa. Prawidłowo również uznał dopuszczalność zastosowania art. 162 §1 pkt 1 kpa wobec decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] kwietnia 2005 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skoro bowiem z dniem 31 grudnia 2005 r. wygasła formalna podstawa prawna do istnienia powołanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., wskutek uchylenia §8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., to wycofanie z obrotu prawnego tej decyzji dla zaprzestania wywoływania przez nią skutków materialnoprawnych w postaci dalszego pobierania przez skarżącego nienależnego równoważnika pieniężnego (jako nie wynikającego z ustawy o Policji) mogło nastąpić na podstawie art. 162 §1 pkt 1 kpa, właśnie z racji interesu społecznego. Nie może bowiem wywoływać skutków prawnych decyzja administracyjna przyznająca nienależne uprawnienie po uchyleniu formalnej podstawy prawnej do jej wydania. Z tego względu nie można decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2006 r. wydanej na podstawie art. 162 §1 pkt 1 kpa przypisać wady rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji musiało prowadzić do odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią więc jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami i oceną Sądu pierwszej instancji, dlatego nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.