I OSK 2093/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 293/10 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz M. G. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 24 września 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. G., wyrokiem o sygn. II SA/Wa 293/10, uchylił postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Granicznego Komendy Głównej Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., wydaną na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r., Nr 234, poz. 1997 ze zm.), - zwanej dalej "ustawą o SG" oraz § 1 ust. 1 pkt 1 lit "c" rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania w czynnościach służbowych funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 23, poz. 237), Komendant Główny Straży Granicznej zawiesił M. G. w czynnościach służbowych w związku z prowadzonym przeciwko niemu śledztwem o popełnienie czynu zabronionego, ściganego z oskarżenia publicznego. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. wydanym na podstawie § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. nr 118, poz. 1015 ze zm.), - zwanego dalej "rozporządzeniem MSWiA z 2002 r." Dyrektor Zarządu Granicznego Komendy Głównej SG, wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko M. G., z uwagi na uzasadnione podejrzenie popełnienia przez funkcjonariusza czynu określonego w art. 135 ust. 2 pkt 4 ustawy o SG, tj. niedopełnienia obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień, za co na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy o SG funkcjonariusz podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej. Kolejnym postanowieniem nr [...] z dnia z dnia [...] stycznia 2008 r. Dyrektor Zarządu Granicznego Komendy Głównej SG zawiesił postępowanie dyscyplinarne do czasu zakończenia postępowania karnego uznając, że czyn zarzucany w postępowaniu dyscyplinarnym jest tożsamy z zarzutem będącym przedmiotem postępowania karnego, a wydanie orzeczenia dyscyplinarnego zależne jest od wyniku postępowania karnego. Prokurator Prokuratury Rejonowej Warszawa Ochota postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. umorzył śledztwo przeciwko M. G. wobec niepopełnienia przez niego zarzucanego mu czynu, tj. "że w dniu [...] marca 2005 r. w Warszawie, będąc powołanym w dniu [...] grudnia 2004 r. przez Zastępcę Komendanta Głównego SG do pełnienia funkcji członka komisji przetargowej dotyczącej udzielenia zamówienia publicznego na dostawę 40 kompletów urządzeń do wykrywania i identyfikacji narkotyków oraz innych środków psychotropowych i materiałów wybuchowych, nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku członka komisji określonego ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 164, poz. 1163 ze zm.) oraz Wytycznymi nr 66 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji zamówień publicznych w Komendzie Głównej Straży Granicznej oraz załączników do tych Wytycznych w ten sposób, że nie dokonał przetestowania urządzenia [...] oferowanego przez [...] Sp. z o. o. pod kątem spełniania warunków określonych w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) i rekomendował Zamawiającemu wymienione urządzenie jako spełniające warunki określone w SIWZ, czym działał na szkodę interesu publicznego w ten sposób, iż na skutek rekomendacji komisji została zawarta umowa pomiędzy Komendantem Głównym SG a [...] Sp. z o. o., przedmiotem której była sprzedaż i dostawa 40 kompletów urządzeń [...], tj. o czyn z art. 231 § 1 kk". Sąd Rejonowy III Wydział Karny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 października 2009 r. o sygnaturze akt III Kp 486/09, utrzymał w mocy postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Ochota. W związku z powyższym Dyrektor Zarządu Granicznego Komendy Głównej SG postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. podjął zawieszone postępowanie dyscyplinarne, a następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., wydanym na podstawie § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. umorzył postępowanie dyscyplinarne. Uzasadniając umorzenie postępowania organ powołał się na fakt umorzenia przez Prokuraturę Rejonową Warszawa Ochota śledztwa, wobec niepopełnienia przez funkcjonariusza zarzucanego mu czynu oraz na fakt, że czyn ten, który mógłby stanowić podstawę do pociągnięcia go do odpowiedzialności dyscyplinarnej, miał miejsce w 2005 r. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 137 ust. 2 ustawy o SG, nie można wymierzyć funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej po upływie roku od dnia popełnienia czynu i dlatego należało postępowanie umorzyć. Po rozpatrzeniu zażalenia M. G. na postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r., Komendant Główny SG nie znalazł podstaw do jego uchylenia i postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy i wskazał, że Prokurator Prokuratury Rejonowej Warszawa Ochota wprawdzie umorzył śledztwo wobec niepopełnienia zarzucanego funkcjonariuszowi czynu jednak nie zmienia to faktu, że w uzasadnieniu postanowienia Prokurator stwierdził, że: podejrzani nie dopełnili swoich obowiązków w zakresie rzetelnego i sumiennego wykonywania funkcji członka komisji przetargowej (...)" oraz, że "podejrzani, pomimo wyczerpania znamion niedopełnienia obowiązków, nie wyczerpali znamienia działania na szkodę interesu Straży Granicznej" Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 ustawy o SG, funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za popełnione przestępstwa i wykroczenia niezależnie od odpowiedzialności karnej, a stosownie do treści art. 137 ust. 2 ustawy o SG nie można wymierzyć kary po upływie 1 roku od dnia popełnienia czynu. Organ podał, że z materiałów dowodowych zgromadzonych w toku postępowania dyscyplinarnego wynika, że czyn zarzucany miał miejsce w maju 2005r. co powoduje, że zasadnym było umorzenie postępowania dyscyplinarnego ze względu na przedawnienie. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej M. G. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie jego interesu prawnego poprzez umorzenie postępowania z uwagi na przedawnienie karalności, zamiast umorzenia postępowania z powodu niepopełnienia czynu, a nadto stwierdzenie niedopełnienia obowiązków w zakresie rzetelnego i sumiennego wykonania funkcji członka komisji przetargowej oraz naruszenie § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy SG, poprzez niezastosowanie tego przepisu i umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że czyn przypisany skarżącemu nie wypełnia znamion czynu, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że naruszenie jego interesu prawnego polega na tym, że organ winien postępowanie umorzyć, przyjmując za podstawę niepopełnienie czynu dyscyplinarnego, nie zaś przedawnienie. Skarżący zaznaczył, że zmiana podstawy umorzenia jest konieczna w świetle decyzji prokuratora o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia czynu. Przyjęcie takiej podstawy jest możliwe z tej racji, że w sprawie przeprowadzono pełne postępowanie dowodowe, a zatem było możliwe stwierdzenie zaistnienia lub nie – czynu dyscyplinarnego. Podał, że analiza zebranych dowodów pozwala na przyjęcie, że czyn mu przypisany nie wypełnia znamion czynu, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną. Odnosząc się zaś do przyjętego przez organ zawinienia skarżący wyjaśnił, że w zakresie obowiązków członków komisji nie leżało przetestowanie urządzenia [...] pod kątem spełniania warunków określonych w SIWZ. Wskazał też, że urządzenie to spełniało wszystkie wymagane warunki. Członkowie komisji mieli jedynie obowiązek dokonać oceny technicznej na podstawie dostarczonej dokumentacji urządzenia, zgodnie z przepisami Prawa zamówień publicznych, SIWZ, Wytycznych nr 66 Komendanta Głównego SG oraz załączników do tych Wytycznych. Obowiązek przetestowania urządzenia nie został na komisję nałożony, a komisja miała jedynie prawo przeprowadzenia takich testów. Skoro było to prawo, a nie obowiązek komisji, to nie można, zdaniem skarżącego, stwierdzić, że jako członek komisji działał nierzetelnie i niesumiennie. Ponadto skarżący podniósł, że komisja w dniu 30 marca 2005 r. dokonała sprawdzenia urządzenia, tj. poddała go próbom, które wypadły pozytywnie. Według skarżącego przypisanie członkom komisji nierzetelności działania lub braku sumienności jest wynikiem błędnej identyfikacji przez organy dyscyplinarne zakresu obowiązków członków komisji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku analizując treść wydanych w sprawie orzeczeń przez organy dyscyplinarne przyjął, że organ umarzając postępowanie uznał, iż skarżący dopuścił się czynu z art. 135 ust. 2 pkt 4 ustawy o SG, a umorzenie nastąpiło jedynie z powodu przedawnienia karalności. Dalej Sąd zaznaczył, że przedawnienie karalności jest instytucją powodującą brak możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności sprawcy czynu, po upływie określonego czasu od jego popełnienia. Jest zatem okolicznością, która skutkuje uchyleniem karalności za popełnienie określonego czynu. Wskazał też, że celem postępowania dyscyplinarnego jest ustalenie czy czyn, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, został popełniony i czy obwiniony jest jego sprawcą. W tej sytuacji organ w pierwszej kolejności winien zbadać czy istotnie doszło do popełnienia czynu wyjaśniając wszechstronnie okoliczności z tym związane. Organ natomiast nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia czy istotnie doszło do popełnienia przez skarżącego czynu z art. 135 ust. 2 pkt 4 ustawy o SG, wszczynając postępowanie dyscyplinarne jedynie na podstawie informacji otrzymanej z Prokuratury Rejonowej Warszawa Ochota o tym, że prowadzone jest śledztwo w stosunku do M. G. o popełnienie przez niego czynu wyczerpującego dyspozycję art. 231 § 1 kk. Również w trakcie trwającego postępowania dyscyplinarnego organ nie wypełnił nałożonych na niego obowiązków, wynikających z § 16 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. i nie podjął żadnych czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Organ wszczynając zatem postępowanie dyscyplinarne o czyn z art. 135 ust. 2 pkt 4 ustawy o SG i nie dokonując w tej materii żadnych ustaleń, a następnie umarzając to postępowanie z powodu przedawnienia karalności, doprowadził do sytuacji, w której skarżący pozbawiony został jakiejkolwiek możliwości obrony i wykazania swojej niewinności w zakresie tego czynu, szczególnie w sytuacji, gdy na postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego nie przysługiwał mu środek odwoławczy. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 134 ustawy o SG funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za popełnione przestępstwa i wykroczenia niezależnie od odpowiedzialności karnej. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że od zarzutu, który zainicjował śledztwo prokuratorskie, a pośrednio postępowanie dyscyplinarne, skarżący został uwolniony wobec stwierdzenia przez Prokuraturę niepopełnienia przez niego zarzucanego czynu. Sąd podniósł ponadto, że czym innym z punktu widzenia funkcjonariusza jest stwierdzenie jego niewinności, a czym innym przedawnienie karalności czynu. Sąd wskazał również, że jak wynika z analizy materiałów sprawy organ wszczął nieprawidłowo postępowanie dyscyplinarne również z tej przyczyny, że upłynęły terminy wskazane w art. 137 ustawy o SG (§ 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Tak więc wydanie przez organ postanowienia o umorzeniu postępowania z powodu przedawnienia karalności było niewątpliwie przedwczesne. Organ winien zbadać zatem, czy zasadne było wszczęcie wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego, zarówno ze względu na terminy, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jak również z powodu braku jakichkolwiek ustaleń organu co do tego czy doszło w istocie do popełnienia czynu dyscyplinarnego. Nie przesądzając zatem o tym czy doszło do jego popełnienia, Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie dokonał żadnych własnych ustaleń w tej kwestii. Wprawdzie, zgodnie z § 16 ust. 5 rozporządzenia, materiały przekazane m.in. przez Sąd, prokuratora włącza się do akt postępowania, ale nie oznacza to, że organ dyscyplinarny zwolniony jest od dokonywania własnej oceny materiału dowodowego istniejącego w sprawie. Organ nie ustalił przede wszystkim zakresu obowiązków skarżącego, jako członka komisji, opierając się w całości na stwierdzeniach zawartych w postanowieniu prokuratury, która badała sprawę pod kątem popełnienia przez M. G. czynu z art. 231 § 1 kk, nie zaś naruszenia przez niego dyscypliny służbowej, tj. o czyn z art. 135 ust. 2 pkt 4 ustawy o SG. Sąd podkreślił, że były to zupełnie odrębne i niezależne postępowania, a stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia wydanego przez Prokuratora nie miały niewątpliwie dla organu charakteru wiążącego. Organ zobligowany był samodzielnie ocenić działanie skarżącego, jako członka komisji i ustalić, czy doszło do naruszenia przez niego dyscypliny służbowej, szczególnie w sytuacji, gdy Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy w postanowieniu z dnia [...] października 2009 r. o sygn. akt [...], utrzymując w mocy postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Ochota z dnia [...] stycznia 2009 r., wskazał, że obowiązek przeprowadzania testów nie wynikał ani ze Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówień, ani z Wytycznych nr 66 Komendanta Głównego Straży Granicznej, ale że członkowie komisji winni dokonać ustaleń w sposób rzetelny i sumienny. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika na jakich dowodach oparł się organ, przyjmując za udowodniony fakt naruszenia określonych obowiązków służbowych przez skarżącego. Wadliwości postępowania nie naprawił organ odwoławczy, przyjmując dowolnie, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego można było stwierdzić, że zaistniał czyn zabroniony oraz nastąpiło naruszenie obowiązków służbowych. W konsekwencji błędnie organ odwoławczy uznał, że spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania dyscyplinarnego z powodu przedawnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Komendanta Głównego Straży Granicznej. Opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzucono naruszenie § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej poprzez błędną wykładnię tego przepisu, a także naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia poprzez przyjęcie, że organy administracji w postępowaniu dyscyplinarnym bezpodstawnie uznały, że doszło do naruszenia dyscypliny służbowej, czym naruszyły przepisy regulujące zasady postępowania dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej. Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2008r., a więc nie został naruszony termin 90-dniowy do wszczęcia postępowania. Poza tym zarzut wszczęcia postępowania pomimo upływu terminów wskazanych w art. 137 ustawy o Straży Granicznej jest nieprecyzyjny, ponieważ przepis ten określa różne terminy, natomiast Sąd I instancji nie sprecyzował, jaki termin miał na myśli. Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że założeniem postępowania dyscyplinarnego jest wszczęcie go w przypadku uzasadnionego przypuszczenia popełnienia przez funkcjonariusza przewinienia dyscyplinarnego. Udowodnienie tego przypuszczenia stanowi cel postępowania dyscyplinarnego. Wbrew temu, co twierdzi Sąd postępowanie wyjaśniające nie jest obligatoryjne, a przeprowadza się go tylko w celu wyjaśnienia wątpliwości, czy określony czyn miał miejsce, czy też nie. Po otrzymaniu informacji, że zarzucany skarżącemu czyn nie wyczerpuje cech przestępstwa i w związku z tym Prokurator Prokuratury Rejonowej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. umorzył postępowanie z powodu braku cech przestępstwa, wystąpiła konieczność uznania, że zarzucane w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego naruszenie dyscypliny służbowej nie wyczerpuje znamion przestępstwa, w związku z powyższym okres przedawnienia wynosi 2 lata od popełnienia czynu. W ocenie pełnomocnika zaszła więc obligatoryjna przesłanka umorzenia postępowania dyscyplinarnego określona w § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem pełnomocnika organ nie musiał wyjaśniać okoliczności faktycznych czynu, a w szczególności dowodzić winy, gdy doszło do przedawnienia. Kontynuowanie postępowania doprowadziłoby do naruszenia obowiązku określonego w/w przepisem. Sąd przyjmując, że organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe i wykazać winę lub jej brak dokonał wadliwej wykładni przepisu § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik M. G. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niespełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. w postaci braku przytoczenia podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. i braku ich uzasadnienia, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna podlegająca rozpoznaniu oparta została na dwóch podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. W związku z zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej, zagadnieniem spornym w rozpatrywanej sprawie stało się to, czy stwierdzenie przez organ dyscyplinarny podstawy do umorzenia postępowania dyscyplinarnego, objętej przepisem § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 2002 r., a więc przedawnienia wymierzenia kary dyscyplinarnej – czyniło zbędnym ustalenie faktu popełnienia czynu, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, a w szczególności oceny co do tego, czy funkcjonariusz jest winny popełnienia zarzucanego mu czynu bądź zachodzą przesłanki do jego uniewinnienia. Stanowisko zaprezentowane przez autora skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że przedawnienie karalności czynu wywołującego odpowiedzialność dyscyplinarną wyklucza możliwość orzekania merytorycznego o uniewinnieniu funkcjonariusza bądź umorzenia postępowania na podstawie przepisu § 24 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. stanowiącego, że postępowanie dyscyplinarne umarza się, jeżeli ustalono, że czyn przypisany obwinionemu nie wypełnia znamion czynu, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną. Według skarżącego prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego powinna doprowadzić do umorzenia postępowania z powodu niepopełnienia przez niego czynu dyscyplinarnego, a nie jego przedawnienia. Sąd Wojewódzki uwzględniając skargę złożoną przez funkcjonariusza, zakwestionował postanowienia organów obu instancji, które przyjęły, że zaistniały przesłanki do umorzenia prowadzonego postępowania dyscyplinarnego wskutek upływu okresu przedawnienia, bez uprzedniego ustalenia, czy został popełniony czyn, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną oraz czy obwiniony jest jego sprawcą. Wprawdzie Sąd nie wyraził tego wprost w zaskarżonym wyroku, to jednak z całości argumentacji uzasadnienia należy wywieść, że nie wykluczył podjęcia w niniejszej sprawie przez organy administracji stosownych rozstrzygnięć w sytuacji, gdyby ponowna ocena materiału dowodowego wykazałaby brak podstaw do przypisania obwinionemu popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny służbowej. W szczególności Sąd zauważył, że czym innym z punktu widzenia funkcjonariusza jest stwierdzenie jego niewinności, a czym innym przedawnienie karalności czynu. Akceptując stanowisko Sądu pierwszej instancji, należy jednak uzupełniająco poczynić istotne zastrzeżenia. Niewątpliwie problematyczną jest kwestia konkurencji przesłanek warunkujących umorzenie postępowania dyscyplinarnego na gruncie wszystkich regulacji dotyczących służb mundurowych, które przewidują jednolicie wśród podstaw umorzenia m.in. okoliczność, gdy czynności wyjaśniające nie potwierdziły zaistnienia przewinienia dyscyplinarnego bądź okoliczność, gdy czynu nie popełniono albo czyn nie zawiera znamion przewinienia dyscyplinarnego oraz przesłankę upływu przedawnienia wymierzenia kary dyscyplinarnej (por. art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 125 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 listopada 1996 r. w sprawie regulaminu dyscyplinowania funkcjonariuszy Służby Więziennej, § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, art. 121 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym). Jak zaznaczono wyżej w niniejszej sprawie należało rozważyć zastosowanie przepisu § 24 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 2002 r., który stanowi, że postępowanie dyscyplinarne umarza się, jeżeli: - (pkt 1) nastąpiło przedawnienie wymierzenia kary dyscyplinarnej, - (pkt 3) ustalono, że czyn przypisany obwinionemu nie wypełnia znamion czynu, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną. Podkreślić należy, że instytucja umorzenia postępowania dyscyplinarnego uregulowana w różnych pragmatykach służbowych odpowiada w swej istocie unormowaniu zawartemu w art. 17 kodeksu postępowania karnego, który stanowi, że nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza, gdy: - (pkt 1) czynu nie popełniono albo brak jest danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie jego popełnienia, - (pkt 2) czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego (...), - (pkt 6) nastąpiło przedawnienie karalności. Wobec powyższego uprawnionym jest, aby przy rozstrzyganiu spornego w niniejszej sprawie zagadnienia posłużyć się poglądami wyrażonymi na gruncie procedury karnej. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na różnice, jakie zachodzą pomiędzy przesłankami umorzenia o charakterze czysto procesowym a materialnymi warunkami dopuszczalności procesu. Wymienione wyżej przesłanki z art. 17 pkt 1 i 2 kpk zaliczane są do materialnych, a więc tych, które powodują prawną niedopuszczalność procesu z uwagi na niespełnienie warunków odpowiedzialności karnej określonych w prawie materialnym. Ich wystąpienie powoduje zaniechanie wszczęcia postępowania, jego umorzenie przed rozpoczęciem przewodu sądowego bądź uniewinnienie oskarżonego po jego rozpoczęciu. Z kolei wystąpienie przesłanki procesowej, do której zalicza się przedawnienie karalności, powoduje prawną niedopuszczalność postępowania w sprawach o czyny, które w świetle prawa materialnego są przestępstwami, a ich sprawcy podlegają karze. (por. Komentarz Kpk pod red. prof. Piotra Hofmańskiego Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2007 Tom I str. 142-151). Przedmiotem rozważań w orzecznictwie i piśmiennictwie stało się to, na ile przedawnienie karalności wyłącza powinność merytorycznego odniesienia sie przez organ procesowy do istoty sprawy, a więc do kwestii popełnienia czynu, znamion przestępstwa w czynie i odpowiedzialności oskarżonego (obwinionego). Sąd Najwyższy w uchwale z 13 marca 1997 r. sygn. I KZP 1/97 stwierdził, że ustosunkowanie się przez sąd odwoławczy do zarzutów dotyczących rozstrzygnięcia in merito, a podniesionych w zażaleniu obwinionego na postanowienie sądu rejonowego o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie o wykroczenie z powodu przedawnienia karalności czynu – jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy wyniki dotychczasowego postępowania wskazują, że w grę może wchodzić uniewinnienie obwinionego, natomiast nie może oznaczać dopuszczalności wydania orzeczenia innego niż umorzenie postępowania w sytuacji, gdy uniewinnienie okazało się niemożliwe. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że z wyraźnej woli ustawodawcy odbiera się niektórym z ujemnych przesłanek ich znaczenie blokujące postępowanie. Ma to miejsce m.in. w wypadku ujawnienia się okoliczności wskazanych w art. 11 pkt 1 kpk (obecnie art. 17 pkt 1 kpk) po rozpoczęciu przewodu sądowego. Wówczas przedawnienie nie stoi na przeszkodzie uniewinnienia oskarżonego. Niedopuszczalne jest jednak wydanie orzeczenia innego niż umarzające postępowanie w wypadku, gdy uniewinnienie okazało się niemożliwe (por. wyrok SN z 12 kwietnia 1994 r. VKRN331/90 OSNKW 1991 z.7-9 poz. 45). Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z 12 kwietnia 1994 r. sygn. II KRN 26/94 przyjął, że przedawnienie nie wyłącza możliwości postępowania o charakterze nadzwyczajnym. Stwierdził przy tym, że dopiero w wypadku stwierdzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że nie ma podstaw uzasadniających rozstrzygnięcie idące najdalej na korzyść oskarżonego, tj. uniewinnienie go, sąd meriti powinien uwzględnić fakt upływu okresu przedawnienia. Sąd Najwyższy w cytowanej uchwale wskazał również, że w doktrynie procesu karnego także w odniesieniu do postępowania zwyczajnego przyjmuje się ograniczoną dopuszczalność wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, pomimo ujawnienia się ujemnej przesłanki w postaci przedawnienia karalności czynu. Chodzi o taki układ procesowy, w którym przedawnienie ujawnia się po całkowitym skompletowaniu materiału dowodowego. Sytuacja tego rodzaju stwarza warunki pozwalające na badanie in merito zasadności postawionych zarzutów (por. M. Cieślak: Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne Warszawa 1971 s. 420-421; K. Marszał: Przedawnienie w prawie karnym Warszawa 1972, s. 105; R. Kmiecik, E. Skrętowicz, Część ogólna Kraków –Lublin 1996 s. 206-207). W dalszej części uzasadnienia uchwały Sąd Najwyższy podał, że nie można umorzyć postępowania na rozprawie powołując się na upływ terminu przedawnienia, jeżeli poddana analizie i ocenie całość ujawnionych okoliczności nie pozwala na przypisywanie winy lub czyni wątpliwym samo zaistnienie zdarzenia. Jednakże ewentualne orzeczenie merytoryczne może wtedy oznaczać wyłącznie uniewinnienie obwinionego. Sąd Najwyższy powołał się na stanowisko, zgodnie z którym w razie wystąpienia pewnej konkurencji między przesłankami wymienionymi w art. 11 pkt 1 i 6 kpk (art. 17 pkt 1 i 6 kpk) – pierwszeństwo mają okoliczności wskazane w pkt 1 – jako dalej idące i bardziej korzystne dla obwinionego. Reasumując Sąd Najwyższy stwierdził, że istnieją ważne racje przemawiające za tym, by ujawnienie się ujemnej przesłanki procesowej w postaci przedawnienia w takiej fazie postępowania, która umożliwia wszechstronne rozważenie istoty i zasadności zarzutów postawionych obwinionemu, prowadziło do umorzenia procesu jedynie wtedy, gdy sam czyn rzeczywiście został popełniony i brak jest podstawy do uniewinnienia obwinionego. Warto również zwrócić uwagę na uzasadnienie wyroku, w którym Sąd Najwyższy zauważył, że z punktu widzenia biegu okresu przedawnienia karalności decyduje to, jakie przestępstwo oskarżony w rzeczywistości popełnił, a więc czyn przypisany, a nie o jakie przestępstwo został oskarżony – czyn zarzucany. (wyrok z 4 marca 2009 r. III KK 322/08 OSNKW 2009 z. 8 p. 64) Dla rozważań w rozpatrywanej sprawie przydatny jest ponadto pogląd wyrażony przez Sąd Apelacyjny w Warszawie w postanowieniu z 8 listopada 2002 r. sygn. II AKz 657/02 OSA 2003 z. 6, poz. 66. Sąd ten nie zgodził się ze stanowiskiem, według którego upływ okresu przedawnienia obligował Sąd Okręgowy do umorzenia postępowania, bez wdawania się w ocenę, czy oskarżeni są sprawcami zarzucanych im czynów, a nawet więcej, czy czyny te w ogóle popełniono. Według Sądu Apelacyjnego, spośród negatywnych przesłanek procesowych, wymienionych w przepisie art. 17 § 1 kpk, pierwszeństwo mają te wskazane w pkt 1, jako najdalej idące i wywołujące skutki najbardziej korzystne dla oskarżonych. Zaznaczyć ponadto trzeba, że przytoczone wyżej poglądy znalazły zastosowanie na gruncie spraw dyscyplinarnych rozpatrywanych przez Sąd Najwyższy. W postanowieniu z 15 kwietnia 2004 r. (sygn. SDI 21/04 OSNKW 2004, z. 6, poz. 64) wskazano, że w wypadku konkurencji negatywnych przesłanek procesowych określonych w art. 17 § 1 pkt 1 i 2 kpk i negatywnej przesłanki w postaci upływu terminu przedawnienia – umorzenie postępowania dyscyplinarnego z powodu przedawnienia powinno nastąpić jedynie wówczas, gdy do chwili orzekania, nie zostałyby przeprowadzone wszelkie dowody oraz nie zostałyby wyjaśnione wszystkie okoliczności pozwalające na stwierdzenie, że obwiniony nie popełnił czynu stanowiącego delikt dyscyplinarny objęty przedstawionym mu zarzutem. Z kolei w wyroku z 23 czerwca 2004 r. sygn. SNO 13/04 Sąd Najwyższy zaznaczył, że umorzenie postępowania dyscyplinarnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia karalności nie jest równoznaczne z wydaniem wyroku uniewinniającego. W razie ewentualnego stwierdzenia przez Sąd wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 17 § 1 pkt 1 i 2 kpk, skutkujących obowiązkiem umorzenia wszczętego już postępowania, Sąd dyscyplinarny zobowiązany byłby wydać wyrok uniewinniający. Podkreślenia wymaga, że przedstawiona powyżej linia orzecznictwa znalazła wyraz również w sprawie dyscyplinarnej rozpatrywanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2006 r. sygn. I OSK 1130/05 stwierdził, że zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ust. 4 ustawy o Policji, na skutek upływu rocznego terminu od daty popełnienia przewinienia, kary dyscyplinarnej nie wymierza się, a postępowanie dyscyplinarne podlega umorzeniu. Sąd zaznaczył przy tym, że dopiero upływ określonego w tych przepisach rocznego terminu rodzi przeszkodę do wydania orzeczenia wymierzającego karę i obliguje – w przypadku ustalenia, że przewinienie miało miejsce – do umorzenia postępowania. Zdaniem Sądu ustawodawca nie przewidział analogicznego ograniczenia czasowego do wydania orzeczenia uniewinniającego, co oznacza, że orzeczenie takie – w przypadku ustalenia, że do przewinienia nie doszło – organ może wydać bez względu na upływ wspomnianego rocznego terminu. Analiza omówionych wyżej orzeczeń sądowych i poglądów wyrażonych w doktrynie pozwala wyprowadzić wniosek, że wystąpienie negatywnej przesłanki procesowej w postaci przedawnienia karalności czynu nie wyklucza umorzenia postępowania z przyczyn materialnych bądź wydania orzeczenia uniewinniającego, o ile zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie czy czyn popełniono oraz umożliwia jego merytoryczną ocenę, pod kątem odpowiedzialności dyscyplinarnej. Przenosząc poczynione uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należało stwierdzić, że niezasadnie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisu § 24 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. przez to, iż Sąd w sytuacji zaistniałego przedawnienia wymierzenia kary dyscyplinarnej, uznał za konieczne, aby w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ dyscyplinarny dokonał ustalenia i oceny, czy przypisany obwinionemu funkcjonariuszowi czyn został rzeczywiście popełniony i czy wyczerpuje znamiona czynu wywołującego odpowiedzialność dyscyplinarną. Sąd bowiem słusznie zanegował rozstrzygnięcia organów dyscyplinarnych, które w sposób formalistyczny zakończyły postępowanie dyscyplinarne, nie uwzględniając pewnej hierarchii przesłanek warunkujących umorzenie postępowania oraz uzasadnionego interesu obwinionego funkcjonariusza. Trafnie zaznaczono w zaskarżonym wyroku, że zgodnie z § 8 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. celem postępowania dyscyplinarnego jest w szczególności ustalenie, czy czyn, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną został popełniony i czy obwiniony jest jego sprawcą. Tymczasem w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie nie dokonał własnej oceny materiału dowodowego, a ustalenie co do przewinienia dyscyplinarnego oparł tylko na stwierdzeniach zawartych w uzasadnieniu postanowienia Prokuratora. Organ dyscyplinarny przyjął, że skarżący dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej przez niedopełnienie obowiązków, jednak – jak wskazał Sąd Wojewódzki – obowiązki te nie zostały skonkretyzowane. Rzeczą organu dyscyplinarnego było dokonanie ustaleń o podstawowym znaczeniu, mianowicie dotyczących zakresu obowiązków, czy uprawnień, których naruszenie zarzucano funkcjonariuszowi, a zwłaszcza określenie sposobu ich naruszenia przez obwinionego. W okolicznościach niniejszej sprawy było to niezbędne jeśli się zważy, że w postanowieniu o wszczęciu postępowania ogólnie określono zarzucany czyn jako niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa (art. 135 ust. pkt 1 ustawy o SG) oraz nawiązano do zarzutu przedstawionego funkcjonariuszowi w postępowaniu karnym, przy czym następnie w postanowieniu o zawieszeniu postępowania stwierdzono, że czyn zarzucany w postępowaniu dyscyplinarnym jest tożsamy z zarzutem będącym przedmiotem postępowania karnego, a wydanie orzeczenia dyscyplinarnego zależne jest od wyniku postępowania karnego. W sytuacji więc, gdy prokurator Prokuratury Rejonowej umorzył śledztwo przeciwko skarżącemu wobec niepopełnienia przez niego zarzucanego czynu, to organ dyscyplinarny miał obowiązek samodzielnie określić czyn zarzucany obwinionemu przez skonkretyzowanie podstawy i zakresu obowiązków lub uprawnień, których naruszenie skutkowałoby odpowiedzialnością obwinionego funkcjonariusza. W tym miejscu należy podnieść, iż autor skargi kasacyjnej uzasadniając podniesiony zarzut wadliwie podał, że Prokurator prowadzący postępowanie karne przeciwko skarżącemu umorzył je stwierdzając, że zarzucany mu czyn nie wyczerpuje cech przestępstwa, co stanowi odmienną podstawę umorzenia od tej, która w rzeczywistości miała miejsce. Nie można pominąć, iż zachodzi zasadnicza różnica w sensie materialnym i procesowym pomiędzy przesłanką umorzenia z art. 17 § 1 pkt 1 kpk – gdy czynu nie popełniono, a okolicznością o której stanowi pkt 2 art. 17 § 1 kpk, tj. gdy czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego. W rozpoznawanej sprawie miało istotne znaczenie to, jaką podstawę umorzenia zastosowano w postępowaniu karnym. Niedostrzeżenie tego przez pełnomocnika organu w rezultacie dyskwalifikuje cały wywód tego dotyczący. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zasadnie Sąd Wojewódzki zakwestionował ocenę organów dyscyplinarnych w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięć i dokonanej subsumcji wskazując w uzasadnieniu wyroku, jakie kwestie powinny być przedmiotem ustaleń organu dyscyplinarnego. Podkreślenia wymaga fakt, na który słusznie zwrócono uwagę w skardze oraz uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sprawie istnieje kompletny materiał dowodowy, pozwalający na wyjaśnienie okoliczności istotnych do podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie dyscyplinarne. Wprawdzie z akt administracyjnych przekazanych Sądowi Wojewódzkiemu to nie wynika, jednak należy założyć, że zgodnie z przepisem § 16 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. materiały z postępowania karnego wykorzystane zostały w postępowaniu dyscyplinarnym. Istotne jest również to, że organ prowadzący postępowanie, działając w myśl przepisu § 22 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia uznał, iż zgromadzony materiał dowodowy dostarczył podstaw do wydania rozstrzygnięcia, a wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, co w konsekwencji skutkowało zaznajomieniem obwinionego z aktami postępowania dyscyplinarnego. Jak wynika z protokołu z dnia 4 grudnia 2009 r. obwiniony funkcjonariusz nie zgłosił wniosku o uzupełnienie postępowania dyscyplinarnego, w efekcie czego postanowieniem z dnia 9 grudnia 2009 r. zamknięto postępowanie dyscyplinarne. Następnie, zgodnie z przepisem § 23 cyt. rozporządzenia, prowadzący postępowanie sporządził sprawozdanie oraz przekazał akta postępowania dyscyplinarnego przełożonemu właściwemu w sprawach dyscyplinarnych. W ten sposób zakończony został etap dowodowy (wyjaśniający) postępowania dyscyplinarnego, który podobnie jak faza przygotowawcza postępowania karnego ma na celu ustalenie stanu faktycznego i zebranie materiału na potrzeby postępowania rozpoznawczego. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że o ile postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego spełnia funkcję podobną, jak postanowienie o przedstawieniu zarzutów w postępowaniu karnym, to sprawozdanie sporządzone po zamknięciu postępowania dyscyplinarnego stanowi swoistego rodzaju akt oskarżenia. (por. Wyrok NSA oz. w Rzeszowie z 9 kwietnia 2002 r. sygn. SA/Rz 2608/01, Postanowienie SN z 3 lutego 2003 r. sygn. SNO 1/03; Sebastian Maj Postępowanie dyscyplinarne w służbach mundurowych Wyd. Lexis Nexis Warszawa 2008 str. 81, 101) Według unormowań wynikających z § 24 ust. 1 i ust. 3 oraz § 25 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego bądź orzeka o uniewinnieniu lub o uznaniu obwinionego winnym popełnienia czynu, za który ponosi on odpowiedzialność dyscyplinarną i wymierzeniu kary dyscyplinarnej bądź odstąpieniu od jej wymierzenia. Mając na uwadze wstępne rozważania, należy stwierdzić, że w analizowanej sprawie, z uwagi na niepodważone ustalenie organu dyscyplinarnego co do zaistnienia przedawnienia wymierzenia kary dyscyplinarnej, orzekanie przez przełożonego dyscyplinarnego mogło polegać wyłącznie na umorzeniu postępowania na podstawie przepisu § 24 ust. 1 pkt 3 lub 1, ewentualnie orzeczeniu o uniewinnieniu. Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna oparta została na nieusprawiedliwionej podstawie. Dla porządku trzeba zauważyć, że chybiony jest również wywód skargi odnoszący się do wytycznych Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którymi jednym z zagadnień wymagających uściślenia przez organ dyscyplinarny jest stwierdzone w sprawie przedawnienie wymierzenia kary dyscyplinarnej. Wskazanie Sądu było zasadne skoro brak jest w zaskarżonych postanowieniach konkretnych ustaleń co do początku i końca biegu terminu przedawnienia, w tym jego zawieszenia, o czym stanowi art. 137 ust. 2 i 2b ustawy o SG. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 ppsa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 204 pkt 2 ppsa.