II SA/Po 417/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność Starosty Ch. z dnia [...]2010r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu opłat za karty pojazdu; I. uchyla zaskarżony akt Starosty Ch. z dnia [...] 2010r. Nr [...], II. zasądza od Starosty Ch. na rzecz skarżącej M.K. kwotę 457,- zł. (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/T.Świstak /-/J.Szaniecka /-/J.Zieliński Pismem z dnia 11 marca 2010 r., M. K. wniosła do Starosty Powiatu Ch. o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów i zwrot kwoty 68850 zł tytułem nienależnie pobranej części opłaty za wydanie kart pojazdów dla 162 samochodów. Wnioskodawczyni wskazała, iż od każdego z tych pojazdów pobrano opłatę w wysokości 500 zł zgodnie z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r, nr 137 poz. 1370). Przepis ten został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., (sygn. akt U6/04) uznany z niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (dalej: P.r.d.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził również, iż opłata za kartę pojazdu nie powinna przekraczać kwoty 75,- zł uwzględniającej rzeczywiste znaczenie karty pojazdu oraz koszty związane z jej drukiem i dystrybucja. W związku z powyższym zdaniem strony skarżącej nadpłaciła ona kwotę 68850 zł co czyni jej wniosek zasadnym. Do wniosku M. K. dołączyła wykaz numerów rejestracyjnych 162 pojazdów, które według jej oświadczenia miały zostać przez nią zarejestrowane i za wydanie kart, których to pojazdów miały od niej zostać pobrane zawyżone opłaty. Starosta Ch. pismem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do zwrotu wnioskodawczyni kwoty 425 zł za każdą wydaną kartę pojazdu. Wskazał, iż w dacie rejestracji przedmiotowych pojazdów obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu określające wysokość tej opłaty na 500 zł. Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niezgodność z Konstytucją § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia orzekł równocześnie, iż przepis ten utraci moc dopiero 1 maja 2006 r. Do tego czasu przepis ten obowiązywał i istniał obowiązek jego stosowania. Organ powołał się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r., o sygn. akt P 7/00, w którym stwierdzono, iż organy administracji nie są powołane do odmawiania stosowania przepisów co, do których konstytucyjności żywią wątpliwości. Nawet po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie są one władne kwestionować ich obowiązywania w stosunku do ukształtowanych i wymagalnych zobowiązań podatkowych. Pismem z dnia 31 marca 2010 r., M. K. wezwała Starostę Ch. do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu powtórzyła argumentację zawartą w swoim piśmie z dnia 11 marca 2010 r., a ponadto zwróciła uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej. Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny, w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Pismem z dnia 19 kwietnia 2010 r., Starosta Ch. poinformował M.K., iż podtrzymuj swoje dotychczasowe stanowisko. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na akt Starosty Ch. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] wniosła M. K. zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); 2. naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie w sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji w której powołany przepis jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, jak i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 90 akapitem pierwszym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej zwanego w skrócie TWE); 3. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy TWE, który należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany; 4. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym przepisu art. 10 TWE – proklamującego zasadę lojalności, która obliguje państwo członkowskie do zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE, a w szczególności związanie państwa polskiego ,,acquis communautaire" – w tym wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego, wynikającą z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości; 5. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu oraz stwierdzenie obowiązku Starosty Ch. do zwrotu skarżącej części opłaty za wydanie 162 kart pojazdów pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz o zasądzenie od organu na rzec skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów dwóch opłat skarbowych od przedłożonych dokumentów pełnomocnictwa. Skarżąca wskazała, iż konsekwencją uznania przez Trybunał Konstytucyjny § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu za niekonstytucyjny oraz za sprzeczny z prawem wspólnotowym w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powyższe zdaniem strony uzasadnia dokonanie przez organ zwrotu skarżącej dochodzonej kwoty nadpłaty. Skarżąca podkreśliła, iż w przypadku uwzględnienia przedmiotowej skargi Sąd powinien zawrzeć w sentencji wyroku uznanie obowiązku zwrotu przez organ administracji kwoty pobranej powyżej określonej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dla każdej z wymienionych we wniosku uiszczonych opłat. Tylko takie rozstrzygniecie Sądu zagwarantuje, zdaniem skarżącej, wykonanie ewentualnego wyroku. Skarżąca zaznaczyła, iż nie zgadza się z orzeczeniami sądów administracyjnych, które poprzestają na stwierdzeniu bezskuteczności odmowy zwrotu nadpłaty za wydane bez podstawy prawnej karty pojazdu. Te "na pozór zgodne" z prawem wyroki nie są wymierzaniem sprawiedliwości, lecz tylko poprawnym stosowaniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez oglądania się na skutki, do jakich to prowadzi w zakresie wartości chronionych konstytucyjnie, takich jak prawo do sprawiedliwego osądzenia sprawy. Odpowiadając na skargę Starosta Ch. wniósł o jej odrzucenie względnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, iż skarżąca uiściła wpis sądowy w kwocie 200,- zł natomiast, zdaniem organu zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r., w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinna uiścić wpis w wysokości 200 zł od każdego pojazdu, którego dotyczy wniosek o zwrot części opłaty za kartę pojazdu czyli łącznie kwotę 32400 zł (162 x 200 zł). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Starosta w pierwszej kolejności zaznaczył, że Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 2 czerwca 2010 r., (sygn. akt III CZP 37/10) stwierdził, iż początek biegu przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranych opłat za karty pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za karty pojazdu rozpoczyna się od dnia spełnia świadczeń. W związku z powyższym Starosta podniósł zarzut przedawnienia roszczeń M. K. o zwrot nadpłaty za wydanie 162 kart pojazdów. Organ wyjaśnił, iż żądane w wezwaniu kwoty skarżąca uiściła w związku z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą pod nazwą "A", K.M., Przedsiębiorstwo Wielobranżowe, a więc zgodnie z przepisami prawa cywilnego termin przedawnienia dla roszczeń związanych z działalnością gospodarczą wynosi trzy lata. W przedmiotowej sprawie minął już ten termin, co zdaniem organu, czyni zarzut przedawnienia zasadnym. Starosta podkreślił również, iż organy administracji nie mają uprawnienia do odmowy stosowanie przepisów niezgodnych z Konstytucją i uprawnienia by w konkretnej sprawie, pominąć normę aktu prawa podstawowego i orzec wyłącznie na podstawie Konstytucji i ustawy. Nie bez znaczenie jest również fakt, iż Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z 17 stycznia 2006 r (sygn. akt 6/04) odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Przez ten czas sądy oraz inne podmioty miały obowiązek uznawać ten akt prawny za obowiązujący. Odnosząc się do zarzuty naruszenia prawa wspólnotowego organ zaznaczył, iż to na prawodawcy krajowym spoczywa obowiązek dopilnowania aby prawo krajowe było zgodne z Konstytucją oraz prawem wspólnotowym do dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej. Pismem procesowym z dnia 10 września 2010 r. pełnomocnik skarżącej potrzymał żądania i twierdzenia zawarte w skardze a ponadto podkreślił, iż z uwagi na podniesiony przez organ zarzut przedawnienia oraz orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., w sprawie o sygn. akt III CZP 37/10 istotnym jest, aby Sąd uwzględniając niniejszą skargę orzekł w sentencji wyroku o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu. Brak tego stwierdzenie uniemożliwi stronie skuteczną realizację swoich praw przed organem a także sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonego aktu zauważyć należy, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności. Na tego rodzaju akt lub czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z zm., dalej - P.p.s.a). Powyższy pogląd prawny wyrażony został w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, w uzasadnieniu, której trafnie podniesiono, że opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej głównym celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Nie ma również podstaw do przyjęcia, iż taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ ustawa Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku z tym, że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 ustawy P.p.s.a. Odmowę zwrotu nadpłaty w opłacie za wydanie kartę pojazdu należy w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie uznać za inny niż decyzja bądź postanowienie akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a nie za czynność z zakresu administracji publicznej przewidzianą w tym samym przepisie, albowiem akt ten zawiera w sobie element orzeczenia w przedmiocie obowiązku obciążającego stronę, a więc sui generis władczego rozstrzygnięcia organu administracji dotyczącego praw obywatela. Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność uchyla ten akt, albo stwierdza bezskuteczność czynności. Powyższe pośrednio wskazuje, iż odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu winna być uznana za akt, albowiem dla usunięcia sprzecznych z prawem skutków odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 P.r.d. koniecznym będzie ponowne rozpoznanie przez organ administracji podania strony celem ustalenia konkretnej wysokości opłat podlegających zwrotowi, który to skutek zapewnić może jedynie uchylenie zaskarżonego aktu - co spowoduje powrót sprawy administracyjnej do stanu sprzed jego wydania, a na osiągnięcie tegoż celu nie pozwoli potraktowanie pisma Starosty Ch. o odmowie zwrotu opłaty jako czynności z zakresu administracji publicznej, albowiem skutkowało by to jedynie uznaniem czynności za bezskuteczną, co samo w sobie nie doprowadziło by do załatwienia sprawy zainicjowanej podaniem o zwrot opłaty z dnia 11 marca 2010 r. Podkreślić należy, iż zaliczenie zaskarżonego pisma Starosty Ch. z dnia 24 marca 2010 r. czy to do aktów, czy to do czynności nie ma zasadniczego znaczenia dla merytorycznego rozpoznania sprawy, albowiem nie stanowią one jakościowo różnych form działania administracji. Bezspornym pozostaje, bowiem, iż odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu podjęta została przez organ administracji publicznej i odnosi się obowiązku publicznoprawnego. Pismo zawierające stanowisko organu należy, więc do zakresu administracji publicznej. Dotyczy ono obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki uznania zaskarżonego pisma za inny akt lub czynność, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. Mariusz Bogusz Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa w rozumieniu art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy o NSA, Samorząd Terytorialny 2000/1-2/176). Odnosząc się do istoty skargi, należy podzielić stanowisko skarżącego, iż zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, który wszedł w życie w dniu 1 maja 2006 r. Trybunał Konstytucyjny przesądził w nim, że określenie w drodze rozporządzenia opłaty za wydanie karty pojazdu, której wysokość nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 P.r.d. oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał podał, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie nie ma rozbieżności co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok z 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241; uchwała z 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, publ. ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 63 oraz wyrok z dnia 16 stycznia 2006r. sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA Nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organu państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (podobnie wyrok z 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż data ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Urzędowym, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego, sądu administracyjnego nie wiąże (por. J.Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2008, nr 1; także J.Trzciński, R.Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r. II OSK 290/09, LEX nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, LEX nr 507638, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 71/09, LEX 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, LEX nr 357511). W konsekwencji należało uznać, że objęty kontrolą sądową akt Starosty Ch. z dnia [...] marca 2010 r. wydany został bez podstawy prawnej, bowiem odwołuje się do mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia, którego zastosowania Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę odmawia. Sąd rozpoznając skargę podzielił ponadto stanowisko skarżącego w zakresie naruszenia przez organ przepisu prawa wspólnotowego, do którego stosowania organ jest obowiązany tj. art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską - TWE (aktualnie art. 110 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej - TUE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Art. 90 TWE (aktualnie art. 110 TUE) stanowi, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Dz. U. UE. C 2008/64/15) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE (art. 110 TUE) została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w niniejszej sprawie był w pełni uprawniony do odmowy zastosowania tego przepisu. Mając na uwadze przytoczoną powyżej argumentację Sąd działając w oparciu o treść art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (punkt I wyroku). Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę podziela stanowisko wyrażone orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. o sygn. akt I OSK 590/09, iż skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu, dając Sądowi podstawę do uznania obowiązku organu do zwrotu opłaty za kartę pojazdu na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a. Należy podkreślić, iż artykuł 146 § 2 P.p.s.a. przewiduje wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji judykacyjnej sądu administracyjnego. Wyrok Sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa de facto zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (por. J.P.Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Warszawa 2006 str. 314). W związku z powyższym orzeczenie sądu powinno opierać się na kompletnym, zgromadzonym w sprawie przez organ materiale, który nie wymaga uzupełnienia. W przedmiotowej sprawie organ ograniczył się jednakże tylko do stwierdzenia, iż nie ma podstaw prawnych do zwrotu opłat nie ustalając czy były one faktycznie pobrane od skarżącej przy rejestracji wskazanych przez nią w załączniku do wniosku z 11 marca 2010 r. 162 pojazdów. Jak wynika z akt sprawy organ nie ustalił również danych identyfikujących karty pojazdów (numer karty, data wydania, wskazanie pojazdu, data uiszczenia opłaty), których dotyczył wniosek skarżącej. W związku z powyższym Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę, nie mógł stwierdzić w sentencji wyroku obowiązku zwrotu przez Starostę Ch. części opłaty pobranych od M. K. za wydanie kart pojazdów, bowiem w aktach sprawy brak było jednoznacznego i pewnego ustalenia w oparciu o odpowiednie dokumenty urzędowe kart pojazdów, których obowiązek ten miałby dotyczyć. Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien w pierwszej kolejności dokonać ustaleń, o których mowa powyżej tj. ustalić dane identyfikujące karty pojazdów oraz daty uiszczenia opłat, których zwrotu domaga się skarżąca a następnie określić kwotę nadpłaty za wydanie poszczególnych kart pojazdu z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na ich wydanie. W zakresie tym pomocne mogą okazać się ustalenia Trybunału Konstytucyjnego oraz wyjaśnienia przytoczone w ramach sprawy przez Ministra Infrastruktury, a zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału z dnia 17 stycznia 2006 r. Sąd nie podzielił wniosku Starosty Ch. o odrzuceniu skargi na podstawie art. 220 § 3 P.p.s.a. z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego w należytej wysokości. Należy stwierdzić, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r., w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., nr 221, poz. 2193) wpis w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa wynosi 200 zł. Nie jest istotna ilości opłat za karty pojazdów, których zwrotu domaga się skarżący, jeżeli organ odmówił ich zwrotu jednym, zaskarżonym aktem. Odnosząc się do podniesionego przez organ w odpowiedzi na skargę zarzutu przedawnienia roszczeń należy stwierdzić, że nie mógł on mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przedawnienie roszczeń cywilnoprawnych jest instytucją prawa cywilnego, podlegającą badaniu tylko na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym, zmierzającym do realizacji takiego roszczenia (art. 117 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do orzekania o zasadności roszczeń cywilnoprawnych, ani do badania kwestii przedawnienia. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takiej też kontroli Sąd w niniejszej sprawie dokonał stwierdzając wskazane wyżej naruszenie prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt 204/10, dostępny w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił akt Starosty Ch. polegający na odmowie zwrotu opłaty za kartę pojazdu pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 P.r.d. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. p. s. a. W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 P.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.. Zauważyć wreszcie należy, iż rozstrzygnięcie odmienne, to jest określenie, iż zaskarżony akt nie może być wykonany stanowiło by de facto nałożenie na organ administracji obowiązku niezwłocznego (jeszcze przed uprawomocnieniem się wyroku w niniejszej sprawie) zwrotu na rzecz skarżącej opłat za karty pojazdów objęte wnioskiem, a pobrane ponad kwotę wynikającą z art.77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 P.r.d., przy czym wobec konieczności określenia w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany, Sąd musiałby rozstrzygnąć jaka konkretnie kwota opłaty za każdą z kart pojazdu została od skarżącej pobrana ponad kwotę wynikającą z art.77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 w/w ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r., co w obecnym stanie sprawy jest niemożliwym bowiem, wobec generalnego zakwestionowania przez organ administracji obowiązku zwrotu jakiejkolwiek części w/w opłat, nie poczynił on jakichkolwiek ustaleń dotyczących zarówno faktycznych kosztów i nakładów poczynionych na wydanie przedmiotowych kart pojazdu, jak i ilości tych kart wydanych dla skarżącej i prawidłowości danych podawanych przez nią we wniosku o zwrot opłat. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, na które składają się wpis stały od skargi w kwocie 200 zł, stawka wynagrodzenia adwokata w kwocie 240 zł (rozporządzenie z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz kwota 17 zł uiszczona przez pełnomocnika tytułem opłaty skarbowej od złożonego w Sądzie dokumentu pełnomocnictwa. Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o zwrot kwoty 17 zł uiszczonej przez pełnomocnika tytułem opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa złożonego w toku postępowania przed organem administracji, albowiem zgodnie z art. 200 P.p.s.a. skarżącemu w razie uwzględnienia skargi przysługuje zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawo, przez które to koszty należy jednakże rozumieć, co wynika chociażby z usytuowania wyżej wskazanego przepisu w ustawie regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi, wyłącznie koszty postępowania sądowego, a nie koszty ponoszone uprzednio przez skarżącego w postępowaniu toczącym się przed organami administracji. /-/ T.Świstak /-/ J.Szaniecka /-/ J.Zieliński MK